2019年河南省从优秀基层党组织书记中录用乡镇公务员考试用资料(四)

2019-10-15 21:08  阅读 8,899 views 次 评论 0 条
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根据河南省2019年从优秀村(社区)党组织书记中考试录(聘)用乡镇(街道)机关公务员和事业单位工作人员有关事项的通知,为更好为广大考生服务,现将相关学习资料分批分享如下。

以下为2019年河南省从优秀基层党组织书记中录用乡镇公务员考试用资料(四)面 试 试 题 整 理,如需全套备课资料(农业农村法律、三农政策法规、村支书写作、练习习题等),请支付后下载压缩包,里面30余份资料。

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第一节 社会主义新农村建设概述

一、社会主义新农村建设理论提出的背景

2006年2月14日上午,中共中央举办的省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班在中央党校开班。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛在开班仪式上指出,建设社会主义新农村,是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上,从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务。

(一)我国已经具备了工业反哺农业、城市支持农村的实力

近几年来,我国坚持“多予、少取、放活”的方针,按照科学发展观来调整农业和国民经济的关系,逐步地推动由农业向工业提供积累到工业反哺农业、城市带动乡村的这样一个转变,而不是靠在农业内部来解决问题。近年来,我们已经进入了工业化发展的中期阶段,我国经济快速增长,综合国力明显增强,工农关系已经到了一个转折点,我国已经具备了工业反哺农业、城市支持农村的实力。2004年,中央下发《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》,实行“两减免、三补贴”的政策,使农民从减免农业税、免征除烟叶外的农业特产税和种粮直接补贴、购买良种补贴、购买大型农机具补贴中,直接受惠451亿元。2005年《中共中央 国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》继续加大“两减免、三补贴”的力度,政策直接给予农民的实惠比2004年又增加251.4亿元。整个国民经济的收入分配结构发生着重大的转变,“新农村建设”就是实现这一转变的途径之一。在这一背景下,十八大报告明确提出,“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,加大强农惠农政策力度,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。

(二)城乡差距扩大威胁可持续发展

城乡差距扩大主要表现在:

1.收入差距扩大。目前,反映城乡居民收入水平的最主要指标分别是城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入。2006年全国城镇居民家庭人均可支配收入为11759元,农民家庭人均纯收入为3587元。2007年我国城镇居民年平均纯收入和农民年平均纯收入分别为13785元和4140元。从这两个指标来看,我国城乡居民的收入差距已经相当大了。

2.社会福利差距扩大。目前,城市居民享受的住房补贴、物价补贴等各种补贴,以及各种社会保险如医疗保险、失业保险、最低收入保障等,是绝大多数农民都享受不到的。

3.财产拥有差距扩大。从1995年到2002年,城镇居民人均财产总额从13698元上升到46133元,农村居民人均财产总额从11427元上升到12938元。城镇居民拥有比农村居民高得多的房产价值、金融资产和耐用消费品价值,其相对差距分别为5.3倍、7.5倍和4.2倍。

4.生活水平差距扩大。城乡收入差距扩大最终导致城乡生活水平差距的扩大。2007年城镇居民的人均生活消费支出为9997元,而农民人均生活消费支出只有3223元。城镇居民人均消费水平是农民人均消费水平的3.1倍。

由此可见,建设社会主义新农村是统筹城乡发展的必要途径。

(三)拉动内需战略

当今,投资和外贸的带动力越来越大,内需则严重不足,农村市场不断萎缩。既然现有的内部城镇市场和外部国际市场都不大可能化解产能过剩的问题,那么就必须开辟规模较城镇市场要大得多的农村市场,以带动疲软的内需。

(四)借鉴国内外的成功经验

多年来,我国将自身发展与向国外学习经验相结合,其中最有代表性的国外经验为韩国的“新村运动”。20 世纪60 年代,韩国政府推行优先发展工业的战略,使韩国工业在10 年间得到了迅猛发展,人均GDP 从85 美元提升到275 美元。但是,农村发展却停滞不前。1970年4月,当时的韩国总统朴正熙发起了“新村运动”,其宗旨是“勤勉、自助、合作”,其目标是“摆脱贫困,走向富裕”。“新村运动”的工作内容主要有五个方面,即基础设施投入增加,福利、环境改善,精神启发和城市与工厂建设。韩国“新村运动”的最大特点是:政府引导,政策推动,精神激励。这项运动最初在农村推行,后来扩展到城市、工厂和学校,工作内容也由单纯的管理改革扩展到政治、经济、社会和文化等诸方面,成为一场席卷韩国的全方位的社会改革运动。历时30 余年的新村运动,对促进韩国现代化和城乡协调发展发挥了重要作用,一是使韩国的综合国力和国民生活水平得到了极大的提升;二是使城乡居民收入同步提高;三是使城乡资源得到了有效配置。韩国的“新村运动”在推动城乡统筹协调发展和区域平衡发展中发挥了巨大作用,所取得的成就和经验,得到了联合国有关组织的关注和肯定,更加得到发展中国家的重视。我国提出的新农村建设中就借鉴了韩国“新村运动”的有益经验。

二、社会主义新农村建设的理论内涵

建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务,是新时期“三农”工作的总题目、总思路、总抓手。建设社会主义新农村的内涵是统筹城乡经济社会发展,工业反哺农业、城市支持农村,缩小城乡差距以及全面建设小康社会。党的十六届五中全会提出:要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求推进社会主义新农村建设。这个历史任务,是党中央统揽全局,着眼长远,与时俱进作出的重大决策,是一项不但惠及亿万农民,而且关系国家长治久安的战略举措;是当前社会主义现代化建设的关键时期必须担负和完成的一项重要使命。对此,我们应当有明确而又深刻的认识,把思想和行动统一到中央决策上来,上下一心、步调一致地为之努力奋斗。

(一)生产发展、生活富裕

1.提高农民自身素质

要建设社会主义新农村就要造就一批有文化、懂技术、有市场头脑的新型农民。对于广阔的农村来说,虽然每年都有一大批懂技术、高知识的大学毕业生到农村、下基层,但也只是杯水车薪。因此要想从根本上解决农村科技人才匮乏的问题,还应立足于农村,立足于农民,抓好农民技能培训工作,要努力建设一个“县市有文化馆,乡镇有文化站,村里有文化室”的农村公共文化设施网络。另外,农业部决定从2005年起用10年左右的时间组织实施农村培养“百万中专生计划”,即为农村培养100万名具有中专学历的从事种植、养殖、加工等农业活动的人才。

2.加大农村基础设施的建设力度

有些农村地区资源特别丰富,农民的致富愿望也很强烈,但由于基础设施薄弱,特别是交通不便利,阻碍了当地经济的发展,这就要求各级政府和财政部门,要想农民之所想,急农民之所急,解决农村公路建设等问题。这不但对提高农民收入,加快农村产业结构调整大有好处,而且还能改善干群关系,同时也有利于“社会主义和谐农村”的建设。这与“送物资扶贫”相比,更能从根本上解决农村的贫困问题,影响也更加深远,更能彻底杜绝困扰政府多年的“扶就不贫,不扶就贫”的痼疾。

(二)乡风文明、村容整洁

1.村风建设

在一些落后的农村地区还长期存在着与“社会主义新农村”的建设背道而驰的现象,如赌博、迷信等,有的地方甚至还出现相互攀比修建坟墓的现象,这些现象与广大人民群众的精神文化需求极不适应,因此要在农村加强文化基础设施建设,形成一“村”正气,让那些扰乱农村正常生活秩序、破坏农村和谐发展的丑恶现象无处藏身。但现在存在的问题是,虽然很多农村都建了诸如图书馆、文化室等设施,但往往很长时间都不开放,当地村民也不予重视,使农村文化建设流于形式。另外,有些地区由于长时间只注重发展经济,在城市中出现的人情冷漠的现象在农村也出现了,对这些现象要坚决制止。但是消除这些问题要坚持实事求是,一切从实际出发的原则,既要积极进取,又要循序渐进;既要统一部署,又要因地制宜;既要鼓励先进,又要着眼多数,绝不能急于求成,急功近利。

2.村容建设

农村的“村容”就是“污水乱流、鸡鸭乱跑、垃圾乱扔”,这是许多人在提到农村“村容”时的印象,而现在提出“建设社会主义新农村”就是要改变过去农村那种“脏乱差”的局面,要让农村环境更加整洁,实现“两化一提高”,即“道路要硬化,村落要绿化,提高人与自然的和谐相处度”。但是,很多地方政府一提到“村容整洁”想到的只是农村道路是否宽阔、房子是否整齐划一等表面的东西,甚至把“村容整洁”理解成是“把房子推倒了重来”,这种理解是非常片面的,政府应该认识到村容建设应与对其的支持程度相协调。要明确社会主义新农村建设着力解决的是制约农民生产生活的实际问题。

(三)管理民主

由于历史的原因,有些农村一级组织在发挥作用和行使权力上存在很多不规范的地方,比如有的农村就是“一把手”说了算,所谓“村民委员会”根本就是形同虚设,甚至于有的地方还出现了“富翁”村长,也就是说在村子里面谁最富谁就当村长。富人当村长也确实能为村里的经济发展做出一定的贡献,但从目前情况来看,这些人由于自身政治理论水平不高等原因,执政时间一长,有可能发展成为“霸王村长”。党和政府提出“管理民主”就是要在农村大力实行“民主集中制”,要有真正的“民选村长”,要有真正体现农民意志的“村民代表”。特别是对于一些涉及本村前途和利益的重大问题,在决策前和决策过程中,要进行民主协商,广开言路,集思广益,要促进决策的科学化、民主化。另外,广大农村基层干部要带头“学法、守法、用法”,坚持依法办事,善于用法律手段管理基层各项事务。

三、社会主义新农村建设的时代意义

(一)建设社会主义新农村,是贯彻落实科学发展观的重大举措

科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现,它揭示了我国经济社会发展的客观规律,是马克思主义发展理论的重大创新。建设社会主义新农村,促进城乡协调发展,是科学发展观的题中应有之义。

坚持以人为本,必须立足于城乡全体居民,让占人口大多数的农民群众参与发展进程、共享发展成果。实现全面协调可持续发展,必须着眼于所有城镇乡村,重视把农村的事情办好。这就要求我们必须推动农村社会全面进步,加快农村经济发展,建设好农村这个最大的生态屏障。如果脱离农民群众的愿望,忽视农民群众的利益,发展就没有真正体现以人为本;如果农村经济社会发展滞后,农村生态环境没有明显改善,发展就不可能真正做到全面协调可持续。我们必须深刻认识建设社会主义新农村与落实科学发展观的内在联系,更加自觉、更加主动地推进社会主义新农村建设,促进经济社会发展尽快转入科学发展的轨道。

(二)建设社会主义新农村,是确保现代化建设顺利推进的必然要求

能否保持工农城乡之间的协调发展,是现代化建设成功与否的重要前提。一些国家较好地处理了工农城乡关系,经济社会得到了迅速发展,可以较快地迈入现代化国家的行列。但也有一些国家没有处理好工农城乡关系,导致农村发展长期落后、人口过分向城市集中,形成了数量庞大的城市贫困阶层,致使经济停滞甚至倒退,现代化进程严重受阻。我国是一个人口众多、二元结构明显的发展中大国,在推进工业化、城镇化过程中,必须深刻吸取国外正反两方面的经验教训,走具有中国特色的工业与农业协调发展、城市与农村共同繁荣的现代化道路。近些年来,尽管我们做了很大努力,但长期形成的工农失调、城乡失衡状况还没有根本改观,有些方面还在加剧。如果城乡差距进一步扩大,农村不能摆脱落后面貌,我国就不可能成为真正意义上的现代化国家。我们要准确把握我国基本国情和经济社会发展规律,确保社会主义新农村建设与工业化、城镇化同时、同步推进,把农业农村发展纳入整个现代化进程,让亿万农民共享现代化成果。

(三)建设社会主义新农村,是全面建设小康社会的重点任务

我们正在全面建设的小康社会,是惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。改革开放以来,我国经济社会持续快速发展,城市面貌发生了巨大变化,但农村面貌变化相对较小。目前不少城市的发展水平已经接近或达到一些发达国家的水平,但有一些农村却还通不了路,农民看不起病、上不起学、喝不上干净水。全国还有大部分人生活在农村,农民依然是一个十分庞大的社会群体。如果农业问题解决不好,农民生活得不到明显改善,农村面貌得不到有效改观,全面建设小康社会就会成为空话。因此,实现全面建设小康社会的宏伟目标,重点在农村,难点也在农村。我们要通过推进社会主义新农村建设,加快农村全面建设小康的进程。

(四)建设社会主义新农村,是保持国民经济平稳较快发展的持久动力

对于拥有13亿人口的大国来说,扩大国内需求是经济发展的长期战略方针和基本立足点。农村人口占大多数,集中着数量最大、潜力最大的消费群众,是我国经济增长最可靠、最持久的动力源泉。通过推进社会主义新农村建设,可以加快农村经济发展,增加农民收入,使亿万农民的潜在购买意愿转化为巨大的现实消费需求,进而推动整个经济持续增长。特别是通过加强农村道路、住房、能源水利、通信等建设,既可以改善农村的生产生活条件和农民的消费环境,大大释放农民的消费潜力,又可以消化当前部分行业的过剩生产能力,促进相关产业发展。激活农村的巨大需求,推进社会主义新农村建设,不仅是解决当前农村经济发展突出矛盾和问题的应对之策,更是保持国民经济平稳较快发展的长久之计。

(五)建设社会主义新农村,是构建社会主义和谐社会的重要基础

构建社会主义和谐社会的一个重要方面,就是要把农村的事情办好,使农民安居乐业、和睦相处,使农村安定有序、充满活力。当前,干群关系是好的,农村总体也是稳定的,但也存在许多不容忽视的矛盾和问题。特别是由环境污染、土地承包、农民负担等引发的纠纷屡屡发生,有的甚至还会引发群体性事件和恶性事件,影响一些地方的社会稳定。相当数量的农民在市场竞争中处于不利地位,他们受教育程度低、就业技能低;一些农民生存压力大、待遇不公平、心理不平衡,处理不好就会引发社会矛盾。我们必须保持清醒的认识,思想上高度重视,工作上加大力度,通过推进社会主义新农村建设,切实加快农村发展,维护农民合法权益,减少农村不稳定因素,缓解农村社会矛盾,为构建社会主义和谐社会打下坚实基础。

第二节 社会主义新农村建设的总体思路和战略安排

一、经济发展

(一)推进现代农业建设,强化社会主义新农村建设的产业支撑

新农村建设的核心是解决“三农”问题,而农业发展始终是“三农”问题的重中之重。

现代农业是相对于传统农业而言的,是工业化发展到一定阶段的必然产物。发展现代农业,就是以资本、物质和技术等先进要素为基础,对传统农业进行改造,以工业化的生产手段装备农业,以先进的科学技术提升农业,以社会化的服务体系支持农业,以科学的经营理念管理农业,最终实现农业发展方式的转变。

发展现代农业是一个世界潮流,也是一个历史趋势。从发达国家的实践看,由于各国资源禀赋不同,发展现代农业的模式也不相同。如人多地少、农业资源相对短缺的国家走的是以资本和技术替代土地、水等稀缺资源,提高资源利用效率,实现集约化经营的道路;对于资源丰富、劳动力短缺的国家,发展现代农业、实现农业现代化走的是用资本和技术替代劳动,提高生产率、实现规模化经营的道路。

面对工业化和城镇化的巨大需求,面对资源和环境的双重约束,发展现代农业要大力做好以下诸多方面的工作:必须大力提高农业科技创新的转化能力,深化农业科研体制改革,加快建设国家创新基地和区域性农业科研中心,加强在财税、金融和技术改造等方面的扶持,积极探索对公益性职能与经营性服务实行分类管理的办法,完善农技推广的社会化服务机制;坚持立足国内保障粮食供给,执行落实最严格的耕地保护制度,保护种粮农民利益,稳定发展粮食生产,努力保持粮食供求平衡;必须积极推进农业结构调整,大力发展高产、优质、高效农业;积极引导、支持和鼓励发展多种农业产业化经营形式,推进农业产业化、规模化经营,引导和支持农民发展各类专业合作经济组织;加强农村现代流通体系建设,将农产品生产、加工、流通等环节紧密结合起来,使农民参与农产品加工、销售环节的利润分配,提高农民收入水平。

(二)促进农民持续增收,夯实社会主义新农村建设的经济基础

粮食增产、农业增效、农民增收是农业和农村经济发展的重要目标。当前我国农业仍处于艰难的爬坡阶段,粮食稳定增产、农民持续增收的长效机制还没有建立,近两年农民收入虽然增加较多,但城乡居民收入差距扩大的趋势并没有从根本上得到改变,农民收入增长缓慢是最为突出的矛盾,如果不采取更有力的措施破解这一难题,将直接影响全面建设小康社会的进程。千方百计增加农民收入,提高农民生活水平和生活质量,是社会主义新农村建设的基本出发点,也是当前开展“三农”工作的主题,为此要:

第一,拓宽农民增收渠道。

第二,保障务工农民的合法权益。

第三,稳定、完善和强化对农业和农民的直接补贴政策,推进国家对农业和农民的支持保护体系建设。

第四,加强扶贫工作。

二、基础建设

加强农村基础设施建设,改善社会主义新农村建设的物质条件

我国在建设和加速工业化进程中,长期以来一直实行“以农养工”政策,通过工农业价格“剪刀差”、税收、金融等渠道从农业中过度抽取剩余,造成农业技术及装备水平低下,水利工程、基础设施严重缺乏,在农业技术及基础设施落后的情况下,为满足日益增长的人口及不断提高的人们对农产品的需求,农业不得不采取掠夺式的生产经营方式,过度垦殖、毁林开荒、大量抽取地下水,大量使用农药化肥,造成地力衰竭、地下水位下降、水土流失、土壤结构破坏等生态问题,这些都大大影响了农业的持续发展能力。

生态环境恶化,致使农业自然灾害日益严重。据统计,我国出现中等以上灾害的频率,20世纪50年代为12.5%,60年代为42.9%,70年代为60%,80年代为70%,90年代为100%。受灾面积的比例由50年代的16.7%上升到90年代的32%。平均每年有0.4亿公顷作物和2亿多人口受灾,直接经济损失为1000—2000亿元以上,占当年国民生产总值的5%—9%左右,受灾农民的生活相当困难。因此,新农村建设首先应改善农村的物质条件,加强农业基础设施建设,加强农田水利、耕地质量和生态建设。

三、保障体制

全面深化农村改革,健全社会主义新农村建设的体制保障

首先,要进一步深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革。2006年,我国在全国范围取消农业税,农村税费改革进入了一个新的阶段,改革重点将转向乡镇机构,通过试点总结经验,积极稳妥地推进乡镇机构改革,切实转变乡镇政府职能,精简机构和人员;加快推进农村义务教育体制改革。建立和完善分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育体制;加快推进县乡体制改革,进一步调整财政支出结构,逐步把不应该由农民负担的公共支出列为财政支持范围,不断增加财政对农村基础设施建设和社会事业发展的投入,加大对农村基层的财政支持和转移支付力度。其次,要加快推进农村金融改革。农村金融改革的总体目标是要针对农村金融需求的特点,加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系,包括深化农村信用社改革,增强支农服务,进一步发挥其农村金融的主力军作用。最后,统筹推进农村其他改革。稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制,有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。加快集体林权制度改革,促进林业健康发展。完善粮食流通体制,深化国有粮食企业改革,建立产销区稳定的购销关系,加强国家对粮食市场的宏观调控。推进小型农田水利设施产权制度改革。

四、治理机制

加强农村民主政治建设,完善建设社会主义新农村的乡村治理机制

首先,不断增强农村基层党组织的战斗力、凝聚力和创造力,充分发挥农村基层党组织的领导核心作用,为建设社会主义新农村提供坚强的政治和组织保障。其次,要切实维护农民的民主权利,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,进一步完善村务公开和民主议事制度。最后,培育农村新型社会化服务组织,增强农村集体组织的经济实力和服务功能,在发挥国家基本经济技术服务部门作用的同时,鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化组织。

五、精神生活

加快发展农村社会事业,培养推进社会主义新农村建设的新型农民

我国的体制长期以来是城乡分割的二元体制,这就形成了“城乡分治,一国两策”的格局。这种城乡分割的二元社会结构,使城乡间的多种资源不能按市场经济的要求流动,这种情况妨碍了资源的合理配置,极不利于生产力的发展。在医疗、教育、劳动保护、社会保障、养老、福利等各方面,针对城乡居民的政策存在很大的不同。拿城乡教育来说,同是实行九年义务教育,农村中小学教育设施则要乡村筹资来建设,但城市中小学设施却是由政府拨款建设,这种状况导致城乡差距事实上不断扩大。尽管目前这一状况有所调整和改进,但尚未从根本上改变。因此,必须加快发展农村义务教育,着力普及和巩固农村九年制义务教育。建立健全农村义务教育经费保障机制,改善农村办学条件,逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。加强农村教师队伍建设,加大城镇教师支援农村教育的力度,促进城乡义务教育均衡发展。同时大规模开展农村劳动力技能培训,提高农民整体素质,培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。

要在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度,加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设,建立、健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系,有条件的地方,还可对乡村医生实行补助制度。建立与农民收入水平相适应的农村药品供应和监管体系,规范农村医疗服务。加强村文化室等公共文化设施建设,满足农民群众多层次、多方面的精神文化需求,进一步繁荣农村文化事业。倡导健康文明新风尚,在农村形成文明向上的社会风貌。逐步建立农村社会保障制度,按照城乡统筹发展的要求,逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。

六、城乡发展与加强合作

(一)统筹城乡经济社会发展,扎实推进社会主义新农村建设

近几年,随着我国社会经济的快速发展,“三农”问题成为困扰社会经济持续发展的重大难题,城乡关系中的深层次矛盾及问题逐渐凸显出来。因此,全面建设小康社会,最艰巨、最繁重的任务在农村。农村人口众多是我国的国情,只有发展好农村经济,建设好农民的家园,让农民过上富裕的生活,才能扩大内需和促进国民经济持续发展,才能保障全体人民共享经济社会发展成果,没有农村全面小康就没有全国的小康。

要围绕社会主义新农村建设做好农业和农村工作,实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”方针,要全面贯彻落实科学发展观,统筹城乡经济社会发展。关键是通过城乡统筹、城乡互动、城乡和谐来协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设,促进农村经济社会全面进步。

坚持以发展农村经济为中心,进一步解放和发展农村生产力,以提高粮食生产为中心的农业综合生产能力来推进农业现代化,这是建设社会主义新农村的核心目标。

建立以工促农、以城带乡的长效机制。坚持“多予、少取、放活”的方针,重点在“多予”上下工夫。调整预算内固定资产投资和信贷投放,以及国民收入分配格局、国家财政支出,要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则,不断增加对农业和农村的投入。

2012年12月召开的中央农村工作会议强调,要加大统筹城乡发展力度。当前和今后一个时期,要进一步加大力度,推动资源要素向农村配置,逐步缩小城乡发展差距,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农关系。加快推进城乡基本公共服务均等化,促进城乡要素平等交换,有序推进农业转移人口市民化,维护好农民合法权益。

(二)切实加强领导,动员全党、全社会关心、支持和参与社会主义新农村建设

推进社会主义新农村建设,是建立在党中央深刻分析当前国际国内形势、全面把握国家经济社会发展阶段性特征基础上,从党和国家事业发展的全局做出的重大决策,是贯彻落实科学发展观的必然要求,是我们党高度重视农业、农村、农民问题一贯战略思想的继承和发展,更好地体现了以人为本的理念,使占人口绝大多数的农民共享改革发展成果。实现好、发展好农民群众的根本利益,有利于提高农业综合生产能力,保障国家粮食安全,为工业和其他产业发展提供更多的原料,满足全社会对农业发展提出的更高要求,有利于推动社会主义和谐社会建设,巩固农业基础地位。建设新农村、加大对农业农村投入力度是加快国家工业化、城镇化、现代化的现实途径,有利于增强工业化、城镇化对农村劳动力的吸纳和对农村第二、第三产业的带动能力,提高农业劳动生产率,为农业现代化建设创造条件。因此,要动员全社会关心、支持和参与社会主义新农村建设,加强舆论宣传,努力营造全社会关心、支持、参与建设社会主义新农村的浓厚氛围。

易考点提示

考生应从宏观上掌握新农村建设的总体思路和战略安排,总共八点要求,可以从经济发展、基础建设、保障体制、治理机制、精神生活和城乡发展与加强合作六个方面分类记忆。

第三节 农业基础知识概述

一、农业的概念、分类和特征

(一)农业的概念

农业是人类利用生物(动植物和微生物)机体的生命力,通过人工的培育和管理,把外界环境中的物质和能量转化为生物产品,从而获得生活必需品的基础产业部门。

改革开放前,我国存在狭义农业和广义农业之分。狭义的农业是指粮食和其他种植业生产,而广义的农业包括农(种植)、林、渔、畜牧和副业等。

在现代,农业演化为现代农业系统,农业生产的分工日益发展,不仅表现为农业的内涵,还表现为农业的外延。这时,狭义的农业是指动植物的产中部门,广义的农业发展为包括产前、产中、产后在内的生产、加工、购买、贮藏、运输和销售的农业产业系统。

(二)农业的分类

1.按发展阶段可分为原农业、传统农业和现代农业。

(1)原始农业:游牧业、迁移农业、初步定居农业。

(2)传统农业:稻作农业、传统旱作谷物农业、传统混合农业、地中海式农业。

(3)现代农业:种植园、现代谷物农业、现代混合农业、乳畜业、市场园艺、大牧场放牧业。

2.按生产对象可分为种植业、畜牧业和混合农业。

(1)种植业:即植物栽培业,栽培各种农作物以取得植物性产品的农业生产部门,种植业是农业的主要组成部分之一。

(2)畜牧业:畜牧业是利用畜禽等已经被人类驯化的动物,或者野生动物的生理机能,通过人工饲养、繁殖,使其将牧草或饲料等植物能转变为动物能,以取得肉、蛋、奶、羊毛、山羊绒、皮张、蚕丝和药材等畜产品的生产部门。

(3)混合农业:混合农业是种植业和畜牧业相互结合、兼而有之的综合性农业。

3.按投入多少可分为粗放农业和集约农业。

(1)粗放农业:投入少,靠扩大土地面积增产。

(2)集约农业:投入多,靠提高单产增产。

4.按产品用途可分为自给农业和商品农业。

(1)自给农业:是在自给自足的自然经济条件下,生产的农畜产品不是直接为满足市场的需要和交换,而是为满足本国或本地区的需要,以自给性生产为主要目的的一种农业。

(2)商品农业:是在商品经济条件下,为满足市场对各类农产品的需求而发展起来的,以商品性农产品生产为目的的农业。其特点是生产经营比较集约化、专业化,社会化水平和商品化程度较高,农产品商品量较大,商品率高。

(三)农业的特征

1.生物性生产

农业生产以生物为载体,包括植物、动物与微生物,这一点与工业等非生物性生产不同。生物有自己的生产发育和生老病死的规律,生物与周围环境有着错综复杂的联系。与自然生物不同,农业生物生产必须符合人类的需要并受人类的调节控制。

2.自然再生产与经济再生产的结合

农业生产与工业生产不同,工业生产是一种经济再生产的过程,而农业生产首先是一种自然再生产的过程。农业生产不仅仅是自然再生产,也是经济再生产的过程。作为农业生产,生产者借助一定的生产工具与生产资料对劳动对象(土地)进行具体的生产活动以获得农产品,并在特定社会中结成一定的生产关系。

3.对气候与土地的特殊依赖

在自然界,气候决定了土壤、植被、生物的存在与分布,有什么样的气候就有什么样的植物与动物。农业生产具有季节性、周期性、波动性、风险性等特点,这是因为气候在很大程度上从宏观层面决定了农林牧作物与农业的分布。

4.地域性

地域差异大则农业差异大,地域差异小则农业差异小。农业活动是在广阔的土地上开展的。在地球上,各地地势、地貌、气候、土壤、植被等自然因素以及人口、经济、社会、交通、市场、文化、政策等人文因素的差异,导致了农业的地域性差异。

5.农业的复杂性、弱质性

农业的多目标性、多因素性和生物性决定了农业的复杂性。与工业生产相比较,农业生产具有相对的弱质性,这是由农业的复杂性、对气候的依赖性、自然资源的有限性、地域性、季节性、长周期性、波动性,再加上大宗农产品的低利润性所决定的。其表现是:生产周期长、风险大。在小规模经营下劳动生产率低,大宗农产品价值低、收益低。为此,要设法提高农业的劳动生产率与效益,必须从宏观上对农业进行积极的保护。

二、我国农业的基础地位与作用

(一)农业的基础地位

农业是国民经济的基础,是人类生存之本,是支撑整个国民经济不断发展与进步的保障,是工业等其他物质生产部门与一切非物质生产部门存在与发展的必要条件。

农业是人类最基本的物质生产部门,没有农业就没有人类社会的发展。马克思指出,“超越劳动者个人需要的农业劳动生产率是一切社会的基础”(《马克思恩格斯全集》第25卷)。

经过30多年的改革开放,我国已进入工业化中期阶段和城镇化快速发展时期,农业也已进入一个新的发展阶段。虽然农业在国内生产总值中所占的比重越来越低,农民收入增长来源由过去主要依靠农业转向越来越依靠非农产业,但农业的基础作用非但没有减弱,而且更加突出。

农业仍然是国民经济最重要的基础产业。随着工业化水平的提高,国民经济的主体逐渐转向工业,农业已不再是国民经济的唯一基础,原料工业、能源、交通及通讯等也属于基础产业。但不同基础产业的地位是不同的,其中农业处于最基础的地位。如果农业基础薄弱,就无法支撑经济的持续发展。

(二)农业的作用

1.从人类的存在和发展来看,农业是人类生存和发展的基础,是国民经济中最主要的物质生产部门。

2.从农业与第二、第三产业的关系看,农业生产活动是人类生产活动的起点,农业的发展直接制约着工业和第三产业的发展。没有农业的发展,就没有第二产业和第三产业的发展。

3.从农业与人民、国家的关系上看,农业的兴衰关系到国民经济的全局,农业的发展直接关系着人们的切身利益和社会的安定,以及我国在国际竞争中的地位。

三、农业的发展历程与我国农业的现状

(一)农业发展历程

1.农耕前的采集和渔猎时期

这个时期十分漫长,先民们是以采集和渔猎作为获得食品的主要手段。起初只是在自然界用手攫取现成可食的植物和动物,以后逐渐学会了人工制造简单的工具进行采集与渔猎。在这漫长的农耕前时期,人类在学习、模仿自然的过程中,开始将采集来的种子播种在土地上,将捕获的野生动物进行人工圈养与驯化,从而产生了原始农业的萌芽。

2.原始农业时期

原始农业的萌芽时期长达数十万年,但截至目前考古的发现,真正意义上的原始农业时期,则起源于1万多年前新石器时代的原始社会。公元前9000年至公元前8000年,在西南亚的伞形地带,人类开始从野营到定居,种植大麦、小麦,养畜。公元前6500年,希腊爱琴海地区开始出现农业。在中国,公元前5000年至公元前3000年的仰韶文化时代,陕西半坡村已有石斧、石镰、石刀、粟、白菜、芥菜、猪、狗。在浙江省宁波市河姆渡遗址(公元前4900年—公元前3100年)已有大量的稻谷、猪、苎麻布等。原始农业的特点是:依靠原始生态、刀耕火种、迁移农业、逐水草而居,以石器为主要工具、生产力极其低下。

3.古近代农业时期

古近代农业时期,大体上相当于奴隶社会与封建社会时期的农业,或称之为传统农业时期。其特点是铁制工具的大量使用,铁犁牛耕是这一时期的标志。欧洲古代农业产生于希腊的奴隶社会时期,经过黑暗中世纪延续到近代资本主义的产生。中国的古代农业产生于春秋战国时期,早于欧洲,一直延续到近代。当今世界上多数发展中国家(包括中国),农业总体上仍未脱离传统农业的范畴。与原始农业相比,这一时期农业已获得长足的进步。土地利用率和生产率有了显著的提高,学会了使用役畜、灌溉、饲养畜禽等,创造了人类灿烂的农业文明,促进了社会的进步,但生产力水平尚处于低级阶段。

(二)我国农业的现状

1.我国农业劳动生产率低下。我国人口多、底子薄的基本国情决定了农业劳动生产率不仅相对于国民经济中其他行业的劳动生产率来说要低,而且相对于世界上其他国家农业劳动生产率来说也是相当低的。我国农业科技整体水平与国外相差10—20年,科技在农业生产中的贡献份额仅为39%,而欧洲一些国家都在70%以上,美国则高达80%。发达国家的农业科技成果转化率在60%左右,而我国仅30%—40%。

2.农业结构单一,与其他产业之间的关联度较差。农业产业结构单一一直是我国农业存在的一个严重问题。过去传统的农业结构调整多局限于一些农作物种植面积的增减和适应供求关系变化的权宜之策上,而并没有对整个农业的产业结构作根本性的调整。我国农业结构的问题主要表现在农业部门产出中生活资料比重较大,生产资料比重小;粮食生产比重较大,经济作物比重较小;狭义的农业即小农业比重大,而林、牧、副、渔业等广义的农业中应有的成分没有得到相应比例的重视。另外,农业与其他产业的关联度较差,与农业密切相关的交通运输业、产品加工业、服务业等没有得到较好的发展,从一定程度上抑制了农业的整体发展。

3.农村经济增长方式粗放化,农业扩大再生产进程缓慢。由于农业生产规模的不经济、生产手段和耕作方式的落后、劳动力和自然资源的浪费和不合理应用等原因,我国农业实现集约化增长仍然存在着较大的困难。农业经济怎样由单纯的速度数量型增长转变到以优质、高效为目标的质量效益型发展道路上来将是实现我国农村经济飞跃的重要步骤。再则,经济增长方式的粗放化,使得农业较之于其他行业获得的报酬率较低,并且农业的积累又被国家和政府以各种形式转化成工业等其他产业的积累,从而最终导致了农业本身的资本积累率较低,更不要说吸引其他产业的资本进入农业了。这样,就使得农业缺乏大量用于进行扩大再生产的资本投入。

4.农业国际竞争力较弱。我国传统的农业在国际市场上的优势主要依靠自然资源和劳动成本的低廉,而随着世界新技术的发展,这种传统优势正在消失。由于技术含量在农产品中所占的比例越来越大,国际市场上产品的价值构成正在发生变化,发达国家出口的一般商品中劳动和资源价值所占比重为20%左右,其余大部分都是科技和管理的价值,而我国当前出口的传统产业和产品中的劳动和资源价值比重高达85%。另外,由于我国农业主要是小农个体经营的模式,并没有产生规模经济的效应,因而其传统的由成本低廉带来的价格优势也正在逐步减弱,从而在整体上使得我国农产品在国际市场上的竞争缺乏后劲。

5.农产品供给由全国短缺走向结构性相对过剩,达到小康后的我国消费者期望绿色、美味、保健、多样化和优质的农产品,供给结构与需求结构出现矛盾。

6.人口压力继续加大,但耕地、水资源等随着乡村城市化和工业化发展而不断减少。

7.农业基础设施相当脆弱,抗御自然灾害的能力较弱。

8.农业内部的社会分工已深化到生产过程中的主要工序。农业与第二、三产业的联系比以往任何时候都更紧密,而且这种趋势还将进一步加强。

9.拥有比较优势的大宗农产品越来越少,农产品市场对外进一步开放已成为必然,部分农产品将逐渐遭受国外廉价农产品的冲击。

易考点提示

(1)农业的概念;(2)农业的基础地位;(3)农业的作用;(4)我国农业的现状。

第四节 土地承包经营权

一、农村土地承包经营制度概述

农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。国家依法保护农村土地承包后,土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。

二、土地承包经营权的内容

土地承包经营权是以对物的占有、使用、收益为内容的权利,在性质上是对物的支配权。该权利的实现方式为“承包”,分为家庭承包和其他方式承包。家庭承包是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位的承包方式,其他方式的承包包括招标、拍卖、公开协商等。土地承包经营权的设立目的是将农村土地用于农业生产,主要从事种植业、林业、畜牧业、养殖业等农业经营活动。

土地承包经营权是农民一项非常重要的权利,包含着诸多权利内容。

(一)经营自主权

经营自主权也称经营决策权,它是指在生产经营过程中,承包人自行决定干什么、干多少、怎样干的权利。给予承包方经营自主权,就可使他们成为独立的商品生产者,关心生产、销售情况,收益与经营效果挂钩。但应当注意的是,承包方虽然可以决定干什么、怎么干,但是承包经营自主权应该在法律、行政法规规定允许的范围内自主,不能利用经营自主权进行非法经营,否则会受到法律的制裁。

(二)收益权

是指通过自主在承包地上进行经营活动后,占有经营所得利益的权利。如村民在承包地上种植了果树或者农作物,产生的收益就应该归承包人所有。

(三)收益的处分权

是指承包方可以对自己经营的收益自行予以处理,可以留给自己或者送给别人,也可以当做商品将其出售。

(四)流转权

是承包方可以将承包的土地自行采取转让、转包、互换、出租等方式使其拥有的土地承包经营权流转给第三人,由第三人行使部分土地承包经营权。

(五)优先承包权

是指在土地承包经营权流转过程中或者将土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人过程中,本集体经济组织的成员在同等条件下有优先于本集体经济组织以外的单位或者个人获得土地承包经营权的权利。

(六)继承权

是指承包人在承包期内死亡的,该承包人的继承人继续享有原承包合同法定及约定的权利。

三、农村土地承包涉及的问题

(一)家庭承包的程序

本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组。承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案。依法召开本集体经济组织成员的村民会议,讨论通过承包方案。公开组织实施承包方案。签订承包合同。

(二)家庭承包的期限

耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。

(三)土地承包经营权的流转

通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

土地承包经营权流转应当遵循以下原则:平等协商、自愿、有偿,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途;流转的期限不得超过承包期的剩余期限;受让方须有农业经营能力;同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。

土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有。

(四)土地承包经营权的保护

承包期内,发包方不得收回承包地。承包方于承包期内全家迁入小城镇落户的,应当保留其土地承包经营权或者允许其进行经营权的流转。承包方于承包期内全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。

承包期内,发包方不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意,并报上级有关行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。

承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。

承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。

发包方不得在承包期内单方面解除承包合同,不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权,不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包,不得将承包地收回抵顶欠债。

(五)承包经营权的特殊保护

1.外出务工农民土地承包经营权

对外出农民回乡务农,只要在土地二轮延包中获得了承包权的,必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的,如果是短期合同,应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户,合同到期后,将土地还给原承包农户耕作。如果是长期合同,可以修订合同,将承包地及时还给原承包农户;或在协商一致的基础上,通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。对外出农户中少数没有参加二轮延包、现在返乡要求承包土地的,如果该农户的户口仍在农村,原则上应同意继续参加土地承包,有条件的应在机动地中调剂解决,没有机动地的可通过土地流转等办法解决。

2.禁止收回欠缴税费或抛荒土地农户的承包地

任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地,已收回的要立即纠正,予以退还。对《农村土地承包法》实施以前收回的农户抛荒承包地,如农户要求继续承包耕作,原则上应允许继续承包耕种。如原承包土地已发包给本集体经济组织以下人员,应修订合同,将土地重新承包给原承包农户;如已分配给本集体经济组织成员,可在机动地中予以解决,没有机动地的,要帮助农户所欠税费,应列明债权债务,按照农村税费改革试点工作中清理乡村债务的有关规定妥善处理。

这里需要注意的是:对于抛荒地,根据《土地管理法》第37条第3款规定,承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止发包合同,收回发包的耕地。而此处禁止收回的规定在国办发明电〔2004〕21号《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》中提及,从法律效力上,后者并不能对前者进行修正或变更,否则有越权之嫌,2005年,最高人民法院以法释〔2005〕6号司法解释第6条,对此进行了调和:“(二)发包方已将承包地另行发包给第三人,承包方以发包方和第三人为共同被告,请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的,应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的,对其赔偿损失的诉讼请求,不予支持。前款第(二)项所称的第三人,请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的,应予支持。”

(六)土地承包经营权的特征

1.承包经营权是存在于集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。这就是说,承包经营权的标的,是集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面,而不是其他财产。有的集体组织,按承包人承包土地的数量,作价或不作价地分给承包人部分耕畜、农具或其他生产资料,这是附属于承包经营权的权利。

农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营的,由发包人与承包人订立承包合同,约定双方的权利和义务。而农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的,必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。

2.承包经营权是承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。承包人对于承包土地等生产资料有权独立进行占有、使用、收益,进行生产经营活动,并排除包括集体组织在内的任何组织或个人的非法干涉。这里应当指出的是承包人并不取得承包土地或其他生产资料的全部收益的所有权,而是要依约定数额(承包合同)将一部分收益交付与发包人,其余的收益归承包人所有。由于土地这一生产资料的特殊法律地位,承包人对之并无处分权。

3.承包经营权是为种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用收益集体所有或国家所有的土地等生产资料的权利。这里的种植,不仅是指种植粮食、棉花油料等作物,也包括树木、茶叶、蔬菜等。另外,在承包的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂水面经营林业、牧业、渔业等,都属承包经营权的范围。

4.承包经营权是有一定期限的权利。农民集体经济组织的成员承包本集体经济组织的土地,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的,其期限为30年。在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

单位、个人承包经营国有土地,或者集体经济组织以外的单位、个人承包经营集体所有的土地,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产,土地承包经营的期限由承包合同约定。该期限虽然由当事人在承包合同中加以约定,但应当根据从事承包经营事业的具体情况,确定承包经营的期限。例如开发性的承包经营(如开荒造林),由于生产周期较长,需要多年的投资,期限可以长些。这既有利于土地的开发利用,也可以避免承包期限过长不利于对土地所有权的保护。

易考点提示

(1)土地承包经营权的内容;(2)土地承包经营权的特征。

第五节 宅基地使用权

一、农村宅基地概述

农村宅基地是仅限本集体经济组织内部符合规定的成员,按照法律法规规定标准享受使用,用于建造自己居住房屋的农村土地。

二、宅基地的申请条件和申请步骤

(一) 申请条件

1.因子女结婚等原因确需分户,缺少宅基地的;

2.外来人口落户,成为本集体经济组织成员,没有宅基地的;

3.因发生或者防御自然灾害、实施村庄和集镇规划以及进行乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要搬迁的。

农村村民有下列情形之一的,不予批准使用宅基地:

1.年龄未满18周岁的;

2.原有宅基地的面积已经达到规定标准或者能够解决分户需要的;

3.出卖或者出租村内住房的。

(二)宅基地申请步骤

农村村民建住宅需要使用宅基地的,应向本集体经济组织提出申请,并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的,报经乡(镇)审核后,报县(市)审批。经依法批准的宅基地,农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。

三、宅基地管理的基本原则

“一户一宅”原则,农村村民一户只能拥有一处宅基地;将原住宅出卖、出租、赠予或改作生产经营用途再申请宅基地的,不予批准;禁止城镇居民到农村购买宅基地。

“集约用地”原则,鼓励村庄土地整理和旧村改造,鼓励自然村向中心村或中心镇集中。

易考点提示

(1)宅基地的申请条件和申请步骤;(2)宅基地管理的基本原则。

第六节 村务公开制度

一、村务公开概述

村务公开是指村民委员会组织把处理本村涉及国家的、集体的和村民群众利益的事务的活动情况,通过一定的形式和程序告知全体村民,并由村民参与管理、实施监督的一种民主行为。它是农村村务管理的重大改革,适应了家庭承包、统分结合的双层经营体制,符合社会主义市场经济的要求,因此它得到了各级党委、政府和党中央、国务院的高度重视和推广。

二、村务公开的内容

(一)村级财务公开

包括财务收支,农业基本建设,村组干部工资及奖金,救济扶贫款,公益福利等。

(二)村民自治事务公开

包括村集体投资项目和村办企业的承包方案,一事一议,村干部年度工作目标、工作安排及民主评议。

(三)村级政务公开

包括计划生育、宅基地审批,救灾款物发放,社会各界支持新农村建设,招工征兵,优扶五保,低保对象等。

三、村务公开的主要形式、时间和程序

(一)村务公开的主要形式

坚持“实际、实用、实效”的原则,在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏,同时还可以通过广播、电视、网络“明白纸”、民主听证会等有效形式。

(二)村务公开的时间

一般村务事项每季度公开一次,涉及农民利益的重大问题及群众关心的事项应及时公开,账务收支每季度公开一次。

(三)村务公开的程序

1.村民委员会根据本村实际情况,依照法律、法规、政策的有关要求提出公开的具体方案。

2.村务公开监督小组对方案进行审查补充,完善后提交村党组织和村民委员会联席讨论决定。

3.村民委员会通过公开栏等形式及时发布。

四、村务公开监督小组

(一)村务公开监督小组成员的条件

村务公开监督小组及其成员应当热爱集体,公道正派,有一定的议事能力,其中应有具备财会知识的成员。村干部及其配偶、直系亲属不得担任村务公开监督小组成员。

(二)村务公开监督小组的产生

村务公开监督小组成员应由村民会议或村民代表会议从村民代表中民主推选产生。

(三)村务公开监督小组的职责

村务公开监督小组要负责监督村务公开制度的落实。依法履行职责,认真审查村务公开各项内容是否全面、真实,公开时间是否及时,公开形式是否科学,公开程序是否规范,并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的村务公开监督小组成员,村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。

(四)群众对村务公开意见的表达方式和解决办法

群众对公布的内容有疑问的,可以以口头或书面形式向村务公开监督小组投诉,村务公开监督小组对群众反映的问题应当及时调查,如果确有内容遗漏或者不真实,应督促村民委员会重新公布;也可直接向村党组织、村民委员会询问,村民委员会应在10日内予以解释和答复。

五、村务公开和民主管理的意义

当前,我国正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段,农村改革、发展和稳定的任务十分繁重。实行村务公开和民主管理,是实践“三个代表”重要思想,维护农民群众根本利益的具体体现;是完善村民自治,发展社会主义民主的重要内容;是顺利推进农村改革和发展,加快农村全面建设小康社会进程的必然要求;是促进农村党风廉政建设,密切党群干群关系的有效途径。为了把党在农村的各项政策落到实处,切实解决好“三农”问题,必须进一步健全和完善村务公开和民主管理制度,扎实推进村务公开和民主管理工作,增强推进村务公开和民主管理的自觉性和紧迫感,真正把这一关系亿万农民切身利益的大事抓紧抓好、抓出成效,实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。

易考点提示

(1)村务公开的内容、主要形式、时间和程序;(2)村务公开监督小组。

第七节 民主管理制度

一、民主管理概述

民主管理是相对于绝对服从、绝对权威的管理而言的。即管理者在“民主、公平、公开”的原则下,科学的将管理思想进行传播,协调各组织各种行为达到管理目的的一种管理方法。因此,民主管理既符合人们的心理要求或“以人为本”的管理思想,也是管理者所追求的一种管理艺术,即一种被管理者意识不到的正在接受的管理,而事实上他却正在接受管理的积极性,唤醒人的主体意识,弘扬人的主体精神,发挥人的主体能力。因此,民主管理又是一种群众参与下的多数人管理多数人的管理。

二、村级民主决策

(一)村级民主决策的基本组织形式

村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。

村民会议是村民参与村务决策,直接行使民主权利的重要形式,对本村村务享有最高决策权。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议是村级民主决策的一种主要组织形式,在村民会议授权范围内行使部分村务决策、管理和监督的职能,是村民自治活动的重要方式。

(二)村民会议的召开形式

召开村民会议,应当由本村18周岁以上村民的过半数参加,或者有本村2/3以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候,可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。村民会议由村民委员会召集。

(三)村级民主决策的基本程序

由村党组织、村民委员会、村集体经济组织1/10以上村民联名或1/5以上村民代表联名提出议案;由村党组织统一受理议案,并召集村党组织和村民委员会联席会议,研究提出具体意见或建议;由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定;由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项,会前要向村民或村民代表公告,广泛征求意见;会后要及时公布表决结果;对决定事项的实施情况,要及时公布,自觉接受群众监督。涉及村民利益的重大事项,必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定。

(四)对村级违规决策如何进行责任追究

除发生自然灾害等紧急情况外,村民会议或村民代表会议依法形成的决议不得随意更改,如因情况发生变化确需更改的,要通过村民会议或村民代表会议讨论决定。村民会议或村民代表会议讨论决定的事项,要形成书面记录并妥善保存。未经村民会议或村民代表会议讨论决定,任何组织或个人擅自以集体名义借贷,变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等,均为无效,村民有权拒绝,造成的损失由责任人承担,构成违纪的给予党纪政纪处分,涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。

对在村级重大事务决策和管理中违反程序,独断专行,以及因工作失误造成重大损失,或村务公开不及时、不全面、弄虚作假、侵犯农民民主权利的干部,村民会议或村民代表会议有权提出批评并要求限期改正;对拒不改正的,是村党组织班子成员的,按党内有关规定给予相应的党纪处分,是村民委员会班子成员的,依法予以罢免。

三、村级事务民主管理

(一)村级民主管理的主要形式

《村民自治章程》是村民自我管理、自我教育、自我服务的综合性行为规范,是村级民主管理的主要形式。

(二)村级民主管理工作的重点

村级民主管理工作的重点是农村集体资金、资产和资源的管理。

四、村民民主理财

(一)村民民主理财小组的产生

村民民主理财小组成员应由村民会议或村民代表会议从村民代表中推选产生。

(二)村民民主理财小组的主要职责

村民民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督,参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度,有权检查、审核财务账目及相关的经济活动事项,定期逐项审核财务收支票据、集体资产和资源台账的变动手续,有权否决不合理开支。民主理财小组要坚持财务收支审批程序:经手人必须提供有效的财务收支原始凭证,注明用途并签字(盖章),交民主理财小组集体审核。审核同意后,由民主理财小组组长签字(盖章),报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字(盖章),由会计人员审核记账。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项,有关支出由责任人承担。村民有权对本村集体的财务账目提出质疑,有权委托民主理财小组查阅、审核财务账目,有权要求当事人对财务问题作出解释。对群众反映财务问题较多的村,县、乡党委和政府及有关部门要帮助其搞好财务清理整顿工作,解决存在的问题,建立健全财务管理和民主理财制度。制定和完善集体资产监管办法,防止集体资产流失,确保村集体资产保值、增值。

(三)村级财务审批程序

要规范农村集体财务收支审批程序。财务事项发生时,经手人必须取得有效的原始凭证,注明用途并签字(盖章),交民主理财小组集体审核。审核同意后,由民主理财小组组长签字(盖章),报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字(盖章),由会计人员审核记账。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项,有关支出由责任人承担。财务流程完成后,要按照财务公开程序进行公开,接受群众监督。乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督。

(四)农村财务审计查出问题的处理

在审计中查出侵占集体资产和资金、多吃多占、铺张浪费的,要责令其如数退赔;涉及国家工作人员及村干部违法违纪的,需要给予党纪政纪处分的,移交纪检监察机关处理;构成犯罪的,移交司法机关依法追究当事人的法律责任。

五、村民民主评议

(一)村级民主评议的对象

村级民主评议对象为村党组织班子成员、村民委员会班子成员、村集体经济组织班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴(工资)的其他村务管理人员。

(二)村级民主评议的参加人员

村级民主评议的参加人员为:

1.对村党组织班子成员的评议,村党组织成员必须参加,由村党员大会吸收村民代表进行民主评议。

2.村民委员班子成员、村集体经济组织班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴(工资)的其他村务管理人员的评议,被评议的对象必须参加,一般情况下可通过召开村民会议或村民代表会议方式进行,对居住分散、村街规模较大、流动人口较多的村,不便召开村民会议或村民代表会议进行的,也可以分别与村民座谈形式进行,也可以几种形式结合起来进行。

六、村党组织的领导

(一)村党支部的主要职责

《中国共产党农村基层组织工作条例》对村党支部的主要职责作出了明确规定:

1.贯彻落实党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议。

2.讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情,由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。

3.领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群团组织,支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。

4.搞好支部委员会的自身建设,对党员进行教育、管理和监督。负责对要求入党的积极分子进行教育和培育,做好发展党员工作。

5.负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督。

6.搞好本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育工作。

(二)村党组织在推行村务公开和民主管理工作中的地位和作用

按照有关政策、法律及《党章》的规定,村党组织在推行村务公开和民主管理工作中,处于领导核心地位。党的十六大报告指出,“完善村民自治,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”,把坚持党的领导、充分发扬民主、切实依法办事有机统一于农村基层民主政治建设的实践之中。村党组织要领导和支持农民群众依法参与村级事务管理,监督村务公开和民主管理制度的落实,及时听取群众的意见,不断完善制度、改进工作。农村党员特别是党员干部在村民自治活动中,要发挥先锋模范作用,尊重农民群众的民主权利,带头执行村务公开和民主管理制度。村民委员会、村集体经济组织和其他村级组织要在村党组织领导下,团结广大农民群众,齐心协力做好村务公开和民主管理工作,促进农村各项事业全面发展。

易考点提示

(1)村级民主决策;(2)村级事务民主管理;(3)村民民主理财;(4)村民民主评议;(5)村党组织的领导。

第八节 农村基层党组织概述

一、农村基层组织

(一)农村基层组织体系

农村基层组织,包括设在镇(办事处)和村一级的各种组织,主要是指村级组织。村级组织包括基层政权、基层党组织和其他组织三个方面,主要有村党组织、村民委员会、村团支部、村妇代会、村民兵连及“两新”组织(“新的经济组织”和“新的社会组织”)。由此可知,农村基层组织涵盖了党在农村的全部工作。

(二)农村基层组织的领导核心

推进农村改革发展,关键在党。党的十八大报告指出:“党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒。”农村基层党组织是党在农村工作的基础,是贯彻落实党的方针政策、推进农村改革发展的战斗堡垒,是领导农民群众建设社会主义新农村的核心力量。农村基层党组织的领导核心地位决定了其作用主要表现在以下几个方面:

1.农村基层党组织是党的组织基础

中国共产党是有组织的统一整体,它是由党的中央、地方和基层组织按照民主集中制组织起来的统一整体。其中,党的中央组织是党的首脑和核心,党的地方组织是连接中央和基层的中间环节,而党的基层组织是党的组织体系的基础。农村基层组织更是这基础中不可或缺的组成部分。截至2011年底,中国共产党党员总数为8260.2万名,现有基层组织402.7万个。从基层党组织分布看,全国7135个城市街道、3.3万个乡镇、8.4万个社区(居委会)、59.1万个建制村建立了党组织。正是这些农村基层组织,成为党组织发展壮大从而服务于广大农民的坚实的基础。

2.农村基层党组织是党联系农民群众的桥梁和纽带

农村基层党组织是建立在农民群众生产生活的现场,居于农民群众之中,处于社会主义新农村建设的第一线,同农民群众保持着广泛而又密切的联系。因而成为党的领导机关密切联系农民群众的基本纽带。这种纽带作用的具体表现是:一方面,农民群众的意见、要求、困难和愿望,通过农村基层党组织反映到党的领导机关中来;另一方面,党的路线、方针、政策,通过农村基层党组织贯彻到农民中去,变为广大农民群众的自觉行动。

3.农村基层党组织是落实党的农村工作任务的战斗堡垒

党的路线的贯彻执行和党的农村工作任务的完成,都需要党的基层组织发挥战斗堡垒作用。党的战斗力,党的力量,首先表现在四百多万个基层党组织的战斗堡垒作用。没有广大基层党组织战斗力的发挥,全党的战斗力就是空的。农村基层党组织的战斗堡垒作用主要体现在宣传和执行党的路线方针政策,并通过自己的工作使之变成群众的自觉行动;体现在领导农民群众建设繁荣、富裕、民主、文明、和谐的社会主义新农村;体现在通过党员的先锋模范作用带领农民群众完成各项任务上。

4.农村基层党组织是农村基层组织中的领导核心

在我国广大农村,存在着各种社会组织,如行政组织、自治组织、群团组织、经济组织等,在这许多组织中,农村基层党组织是领导核心。这种领导核心作用,有利于保证党的路线、方针、政策在农村的贯彻执行,有利于重大问题的科学决策,有利于协调乡镇、乡村各种组织的关系,协调和处理各方面的利益和矛盾,有利于对农村各项工作实行统一领导,保证农村经济平稳较快发展和社会和谐稳定。

二、农村基层党组织

不断提高党领导农村工作水平,必须加强农村基层党组织建设。加强农村基层组织建设,重点是要抓好农村党支部建设。农村党支部的领导核心地位要求在农村,村民委员会等群众自治组织,妇女、青年、民兵等群众组织都必须接受村党支部的领导,发挥各自的作用,促进各项工作的健康发展。

(一)农村基层党组织的构成

乡镇党的委员会(以下简称乡镇党委)和村党支部(含总支、党委,下同)是党在农村的基层组织,是党在农村全部工作和战斗力的基础,是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。

(二)农村基层党组织的指导思想

党的农村基层组织必须以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导,贯彻党的路线方针政策,坚持党要管党和从严治党,努力成为团结带领群众建设有中国特色社会主义新农村的坚强战斗堡垒。

(三)农村基层党组织的组织设置

1.乡镇党委的设置

乡镇应当设立党的基层委员会。乡镇党委由党员大会或者党员代表大会选举产生,每届任期五年。乡镇党委是设立纪律检查委员会,还是设立纪律检查委员,由它的上一级党组织根据具体情况决定。乡镇党的纪律检查委员在乡镇党委和上级纪律委员会双重领导下进行工作。

2.村党组织的设置

有正式党员3名以上的村,应当成立党支部;不足3名的,可与邻近村联合成立支部。党员人数超过50名的村,或党员人数虽不足50名,但村办企业具备成立党支部条件的村,因工作需要,可以成立党的总支部。党员人数100名以上的村,根据工作需要,经县级地方党委批准,可以成立党的基层委员会;村党委受乡镇党委领导。

村党支部、总支部和党的基层委员会由党员大会选举产生。

易考点提示

(1)农村基层组织的领导核心;(2)农村基层党组织的构成、指导思想和组织设置。

 

第九节 农村城镇化建设

一、城镇化概述

(一)城镇化的基本涵义

城镇化是一个历史范畴,同时,它也是一个发展中的概念。中共第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。这是近五十年来中国首次在最高官方文件中使用“城镇化”。党的十六大提出:“要逐步提高城镇化水平,坚持大中城市和小城镇协调发展,走中国特色城镇化道路。”

具有代表性的并符合中国西部地区现实的观点是,城镇化是由农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程,是衡量现代化过程的重要标志。简单来讲,城镇化是农业人口转化为非农业人口,并向城镇集中的聚集过程,城镇化是实现现代化的必由之路。

(二)城镇化的实质

作为一种社会历史现象,既是物质文明进步的体现,也是精神文明前进的动力。城镇化作为一种历史过程,不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程,同时也是一种城镇结构和功能转变的过程。这一历史过程包括四个方面:第一,城镇化是农村人口和劳动力向城镇转移的过程;第二,城镇化是第二、三产业向城镇聚集发展的过程;第三,城镇化是地域性质和景观转化的过程;第四,城镇化包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。概括起来表现为两个方面:一方面表现在人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变;另一方面则表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济社会、现代化和集约化程度的提高。

(三)我国城镇化的概况

世界上许多国家都经历了城镇化,城镇化水平被作为衡量一个国家现代化程度的重要标志之一。十六大以来,我国城镇化发展迅速,2002—2011年,我国城镇化率以每年1.35个百分点的速度发展,城镇人口平均每年增长2096万人。2011年,城镇人口比重达到51.27%,比2002年上升了12.18个百分点,城镇人口为69079万人,比2002年增加了18867万人;乡村人口65656万人,减少了12585万人。

但从总体上来讲,城镇化水平还滞后于工业化和经济发展水平,这种局面既不利于实现工业化,也不利于农业现代化和人民生活的现代化,对整个经济的发展造成障碍。农村城镇是紧密联系农村和城市的纽带,农村的城镇化有利于各种要素向农村城镇聚集,从而进一步推动工业化和农业现代化。

二、农村城镇化建设的必要性

1.城镇化是农村劳动力的现实选择。城镇是转移农业富余劳动力的“蓄水池”,我国是一个典型的二元经济国家,城乡分割限制了人口的自由流动,而且我国人均土地资源少,农村存在数以亿计的剩余劳动力,这么庞大的农村人口,在农业内部是无法消化的,随着人口自由流动的加快,必然会有大批农业剩余劳动力转移出来,涌向城镇。加强农村城镇化建设有利于第二、三产业的发展,可缓解城市压力,进一步吸纳农村剩余劳动力,促进农民增收致富。

2.城镇化是统筹城乡发展的需要。城镇化进程的大部分时期中,来自农村的移民是城镇人口的主要来源,因而城市的健康发展离不开农村的健康发展。许多发展中国家的城镇往往重视城市而忽略农村的发展,一些西方发达国家在工业革命时代也曾经迫使大量农民涌入城市,不可避免地导致许多城市问题和城乡发展失衡。统筹城乡发展是促进经济社会又好又快发展的重大战略,党的十七大提出“城乡经济社会发展一体化”,这是对统筹城乡发展提出的更高要求。农村城镇建设有利于发挥聚集和扩散效应,通过农村城镇建设进一步改善农民生产、生活、市场条件,繁荣农村、服务农业,进而带动农村经济社会全面发展。

3.通过积极推进农村城镇化,不仅有利于解决“三农”问题(即农村、农业、农民),也有利于缓解城市的内需不足与市场制约,减轻农村人口向城市高速流动的压力。有助于启动农村市场乃至整个国内市场,解决需求严重不足的问题,在经济处于全面过剩的情况下,农村城镇化有利于创造经济的最大增长空间,拉动农村居民的消费需求和投资要求,避免“农村病”和“城市病”,保障社会经济的可持续发展。

三、加快城镇化建设的措施

农村城镇化建设是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题,它关系到国家的繁荣昌盛和长治久安,对国家的政治稳定、经济发展和社会进步具有重大影响。近年来,随着经济体制改革的深入,生产力水平的提高和交通通讯条件的改善,农村城镇化建设的要求越来越迫切。党的十六大提出:“要逐步提高城镇化水平,坚持大中城市和小城镇协调发展,走中国特色城镇化道路。”

(一)加快城镇化建设,必须统筹城镇化、工业化进程,着力打造有力的产业支撑

城镇化、工业化是区域发展的两大引擎。城镇化是工业化的基础和平台,工业化是城镇化的经济支撑。城镇化的核心问题是经济发展,关键是产业支撑。没有产业的支撑,城镇化最终会成为无源之水、无本之木。因此,推进城镇化建设,必须正确处理城镇化与工业化的关系,统筹推进两个进程。

(二)加快城镇化建设,必须科学规划、合理布局、整体推进,着力发挥规划的引领导航作用

规划是城市发展建设的蓝图、管理的依据。规划决定城市建设的品位、城市发展的未来。无论是总体规划、专项规划,还是控制性详规,大到城镇发展战略、区域布局的谋划,小到一个城市景观、单体建筑的设计,都对城镇建设发展起着重要的作用,规划一经确定就决定了城镇建设发展的成败。

(三)加快城镇化建设,必须树立投融资新理念

多渠道、多形式筹措城镇建设资金发展小城镇的最大问题之一是资金障碍。而要解决小城镇发展中的资金障碍不可单纯依靠政府投资,而应特别注意发挥多种经济成分的作用,实行多元投资、非公为主,尤其应注意发挥非公有制经济主体与农民在小城镇建设中的投资作用。为改变小城镇建设资金缺乏的局面,必须在资金筹措渠道和方式上有新的突破。除国家拿出一部分资金用于城镇基础设施建设外,应本着“谁投资、谁受益”的原则,从政策上鼓励国家、集体、个人、外商共同投资兴建小城镇,全方位调动城镇建设积极性。对基础设施和公共设施,可以通过有偿使用的办法,使城建资金得以补偿,形成良性循环。还应注意的是,政府所属的事业单位不应分散建设办公场所,应把资金集中起来搞建设,这样既能够节约资金,又可以提高办公设施的利用率。

(四)加快城镇化建设,必须完善城乡基础设施

着力增强城镇承载吸纳能力,基础设施是城镇赖以生存发展的重要物质条件,是为社会生产、居民生活提供公共服务的工程设施。基础设施,不仅包括公路、电力、供水、通讯、环保等公共设施,也包括教育、卫生、体育、文化等社会性公共事业。基础设施是城镇建设发展的关键载体,其发展状况直接影响着产业、人口、资源的承载集聚乃至整个城镇化进程的速度和质量。

还有其他的措施,诸如切实发挥文化建设在推进城镇化战略中的作用。一是明确文化定位,彰显城市个性。二是着眼满足要求,提升城市品位。三是打造文化品牌,树立城市形象。四是搞活文化市场,增强城市活力。五是加强文化展示,开展公共服务。

实施优惠政策。消除人口转移的障碍要实施减税或免税政策,吸引农民进城自主创业;取消户籍制度上的不平等待遇,城市居民享有的住房购买、子女入学(托)、就业等各种权益,进城农民同样可以享受;对刚进入城镇的农民,继续保留其在农村的土地承包权和宅基地的继承权,以解除农民的后顾之忧。总之,在政策制定上,政府有许多选择余地,应从加快城市化发展着眼,确立各项优惠政策。

加强教育培训。提高农民的就业技能。农村人口城市化是一次巨大的社会变迁过程。随着这个过程的发展,农民身份消失,取而代之的是城市职业工作人员身份。每一个进入城市的劳动者,都面临一次“脱胎换骨”的考验,都要承受一次就业变换的压力。为了使农业劳动者顺利通过考验,应设法增强他们的业务技能和心理承受能力,这就需要强化教育职能,重视农村教育的投入。

易考点提示

(1)城镇化建设的必要性;(2)加快城镇化建设的措施。

 

第十节 新型农村合作医疗

一、新型农村合作医疗概述

(一)新型农村合作医疗的概念

新型农村合作医疗,简称“新农合”,是指由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。

(二)新型农村合作医疗产生的背景

中国的农村合作医疗的发展历程已有将近50年,先后经历了五个阶段:20世纪40年代的萌芽阶段、50年代的初创阶段、60—70年代的发展与鼎盛阶段、80年代的解体阶段和90年代以来的恢复和发展阶段。

但是,随着经济、社会的发展,传统合作医疗遇到的问题越来越多,为此,卫生部组织专家与地方卫生机构进行了一系列的专题研究,为建立新型农村合作医疗打下了坚实的理论基础。1996年底,中共中央、国务院在北京召开全国卫生工作会议,江泽民同志在讲话中指出:“现在许多农村发展合作医疗,深得人心,人民群众把它称为‘民心工程’和‘德政’。”随着我国经济与社会的不断发展,越来越多的人开始认识到,“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题,就无法实现全面建设小康社会的目标,也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表明,在农村建立新型合作医疗制度势在必行。

2003年起,新型农村合作医疗制度在全国部分县(市)试点,到2010年已经实现基本覆盖全国农村居民这一目标。

二、新型农村合作医疗建设的意义

新型农村合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度,在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。它为世界各国,特别是发展中国家提供了一个范本,不仅在国内受到农民群众的欢迎,而且在国际上也好评如潮。

三、新型农村合作医疗的工作目标和原则

2002年10月,《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》中明确指出:“要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”,“到2010年,新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。此项制度2003年开始试点,2008年在全国全面推行。

建立新型农村合作医疗制度要遵循以下原则:

1.自愿参加,多方筹资。

2.以收定支,保障适度。

3.先行试点,逐步推广。

四、新型农村合作医疗的筹资标准

新型农村合作医疗筹资分为两部分:

1.农民缴费。农民个人每年缴费标准不低于10元,经济条件好的地区可相应提高缴费标准,有条件的乡村集体经济组织应给予适当扶持。

2.财政补助。中央及地方财政每年给予参加新型农村合作医疗的农民一定的资助。经济较发达的东部地区可适当增加投入。从2006年起,中央财政对中西地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民补助每人每年20元,地方财政也要相应增加10元。同时,将部分沿海部分省的试点县纳入中央财政补助范围。从2007年开始,将农业人口占总人口比例高于50%市辖区纳入中央财政补助范围。2008年中央规定,要提高国家补助标准,适当增加农民个人缴费。

五、新型农村合作医疗建设存在的问题

(一)社会满意度低

社会保险强调的不是个人成本收益的平等,而是保险金的社会满意度,这是它最基本也是最重要的一点。新型农村合作医疗作为一种社会保险,受益的农民和政府补助资金来源的纳税人的满意度对其成功与否具有举足轻重的作用。一些农民不参加新型农村合作医疗主要是新型农村合作医疗的保障水平低,农民了解不深,怕政策有变,认为是把自己的保险金拿去补偿别人了。而参加新型农村合作医疗的农民不满主要是因为保障水平低,参加和理赔程序繁琐等。此外政策不公等也导致新型农村合作医疗制度的社会满意度低。

(二)保障水平低

新型农村合作医疗制度是以大病统筹、兼顾小病、理赔为主的农民医疗互助共济制度,门诊、跌打损伤等不在该保险范围,这项规定使得农民实际受益没有预想的那么大。

(三)宣传不到位

现有的宣传大多停留在形式上,只介绍了新型农村合作医疗给农民带来的表面好处,没有树立起农民的风险意识,也没有体现出重点,没有对那些不参加的农民进行调查、深入宣传。宣传也没有把具体的理赔标准发给农民,使得他们在理赔时,看到那么多药费不能理赔,一些农民有被欺骗、上当的感觉。许多农民并不真正了解新型农村合作医疗制度的意义,他们仅从自己短期得失的角度考虑,由于自己身体好,生病住院的概率低,没有必要花那个冤枉钱。还有一些农民认为是把自己的保险金拿去补偿别人了,所以不愿参加。

(四)程序过于繁琐

国外的医疗保险是让医院、医生与保险公司而不是患者发生直接的利益关系,而我国目前无论是参加新型农村合作医疗登记程序还是农村合作医疗的理赔程序都很繁琐,有些地方新型农村合作医疗是要农民先垫付,一些农民如果借不到钱还是看不起病,农民要持有关手续到合作医疗报账中心申报,最后又要去信用社领钱。有的村庄离报账中心和信用社很远,来回的车费都比较贵。繁琐的登记和理赔程序增加了农民许多不必要的麻烦,他们就会觉得不太满意。相比之下,城镇居民的医保都可以拿来抵押一部分医药费,可以直接在卡上交医疗费,事后再来结算。

六、加快推进新型农村合作医疗试点工作的总体思路

为了解决新型农村合作医疗建设中出现的种种问题,2006年国家卫生部在《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》中指出:

各有关部门要从执政为民、以人为本和建设和谐社会的高度,充分认识开展新型农村合作医疗试点工作的重大意义,按照国务院的部署和要求,统一思想,明确目标,精心组织,扎实工作,把这项造福广大农民的大事抓紧、抓实、抓好。各省(区、市)相关部门要认真组织开展调查研究,完善试点方案,规范运作机制,形成2—3种比较成熟的试点模式,供今后推广时借鉴。

各省(区、市)要在认真总结试点经验的基础上,加大工作力度,完善相关政策,扩大新型农村合作医疗试点。2006年,使全国试点县(市、区)数量达到全国县(市、区)总数的40%左右;2007年扩大到60%左右;2008年在全国基本推行;2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。东部地区可在规范管理的基础上加快推进速度,有条件的地区可探索多种形式的农村医疗保障办法。在推进试点工作中,各地区要贯彻自愿、互助、公开、服务的原则,坚持农民以家庭为单位自愿参加,不搞强迫命令;坚持合作医疗制度的互助共济性质,动员农民共同抵御疾病风险;坚持公开、公正、公平,规范操作,加强监管;坚持便民利民,真正让农民受益。

七、加快推进新型农村合作医疗试点工作的具体措施

1.加大中央和地方财政的支持力度

为体现党和政府对农民健康的关心,提高农民的受益水平,引导农民踊跃参加,从2006年起,中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助10元提高到20元,地方财政也要相应增加10元。财政确实有困难的省(区、市),可2006年、2007年分别增加5元,在两年内落实到位。地方财政增加的合作医疗补助经费,应主要由省级财政承担,原则上不由省、市、县按比例平均分摊,不能增加困难县的财政负担。农民个人缴费标准暂不提高。同时,将中西部地区中农业人口占总人口比例高于70%的市辖区和辽宁、江苏、浙江、福建、山东和广东六省的试点县(市、区)纳入中央财政补助范围。中央财政对辽宁、江苏、浙江、福建、山东和广东省按中西部地区补助标准的一定比例安排补助资金。各级财政部门要认真落实新型农村合作医疗补助资金,在年初预算中足额安排,并及时下拨到位,为新型农村合作医疗的顺利开展提供必要的资金保障。

2.不断完善合作医疗资金筹集和监管机制

各地要认真总结试点单位的好做法,积极进行农民个人缴费方式的探索,充分发挥基层组织的作用,建立稳定的筹资机制。如果农民个人自愿,经村民代表大会讨论同意,可以由村民自治组织代为收缴农民的个人缴费。要加强基金管理,做到专户储存,专款专用,严格实行基金封闭运行,确保合作医疗基金和利息全部用于参合农民的医疗补助。要建立健全既方便农民又便于监管的合作医疗审核和报销办法,实行基金使用管理的县、乡、村公示制度,把合作医疗报销情况作为村务公开的重要内容,探索农民参与监督和民主管理的长效机制,保证农民的知情权和监督权。要加强对合作医疗基金管理和使用的专项审计,发现问题,及时纠正。

3.合理制定和调整农民医疗费用补偿方案

随着试点数量的增加和政府补助水平的提高,各地要在分析、总结合作医疗制度和基金运行情况的基础上,认真测算,科学制定和调整农民医疗费用补偿方案。方案的制订和调整要掌握以下原则:一是要在建立风险基金的基础上,坚持做到合作医疗基金收支平衡,略有结余;二是新增中央和地方财政补助资金应主要用于大病统筹基金,也可适当用于小额医疗费用补助,提高合作医疗的补助水平;三是补偿方案要统筹兼顾,邻县之间差别不宜过大;四是补偿方案的调整应从新的年度实行,以保持政策的连续性和稳定性。

4.加强合作医疗管理能力建设

各试点县(市、区)要加强经办机构建设和管理。要按规定解决合作医疗经办机构的编制,同时要支持保险公司参与合作医疗业务服务的试点。要按照新型农村合作医疗试点的基本原则和政策要求,明确政府相关部门、经办机构(保险公司)及定点医疗机构的权利、义务,保障参合农民的合法权益,为农民提供方便、良好的服务。要继续加强合作医疗管理人员和经办人员的政策、业务培训,提高合作医疗管理能力。要加快合作医疗信息化建设,逐步实现网上审核报销、监管和信息传输,加强规范管理。试点县(市、区)财政部门要将经办机构人员和工作经费列入年度预算,予以保证,不得从合作医疗基金中提取。地方各级人民政府要对新增试点县(市、区)适当提供启动经费。中央财政将通过专项转移支付对中西部地区的试点工作予以支持。

5.进一步解决好贫困农民的看病就医问题

建立和完善农村医疗救助制度,做好与新型农村合作医疗制度的衔接。加大各级政府对医疗救助资金的支持,充分发挥民政部门的主导作用,动员红十字会、基金会等社团组织、慈善机构和各类企事业单位等社会力量,多渠道筹集资金。进一步完善相关政策措施,明确救助范围,提高救助水平,重点解决好农村五保户和贫困家庭的问题。在帮助救助对象参加合作医疗的同时,对个人负担医疗费用过重、难以承担的部分,应给予适当补助。针对农村贫困人口家庭收入低、生活困难大的实际,在新型农村合作医疗试点工作中对农村救助对象应给予更多的政策优惠。通过新型农村合作医疗与医疗救助的协调互补,共同解决贫困农民看病就医难的突出问题。

6.加强农村医疗服务监管

各级卫生行政部门要加强对医疗机构服务行为和费用的监管,采取有效措施遏制农村医药费用不合理增长,减轻农民医药费用负担。要建立合作医疗定点医疗机构的准入和退出制度,引入竞争机制;制定合作医疗基本药品和诊疗目录,严格规定目录外药品和诊疗费用占总医药费用的比例,并实行病人审核签字制;严格控制定点医疗机构平均住院费用、平均门诊费用的上涨幅度,控制定点医疗机构收入中药品收入所占的比例。要加强对乡镇卫生院的监管,维护公立卫生院的公益性质。要重视和加强中医药和民族医药的应用,应将符合条件的中医医疗机构列入定点医疗机构范围,将适宜的中药和中医药诊疗项目列入合作医疗基本药品和诊疗目录,满足农民对中医药和民族医药的需求。价格主管部门要会同卫生行政部门探索建立符合实际的农村医疗服务项目规范和医药价格标准。

7.加快推进农村卫生服务体系建设

要加强农村医疗卫生基础设施建设,健全县、乡、村三级农村医疗卫生服务体系和网络。把农村卫生服务体系建设纳入“十一五”规划,以加强县、乡医疗卫生机构能力建设为重点,并对中西部贫困地区传染病、地方病重疫区的村卫生室建设给予适当支持。各级政府要集中力量在每个乡镇办好一所公立卫生院,并由县级政府统一管理。有条件的地方,可根据实际情况,通过整合现有卫生资源,建立农村社区卫生服务机构,更好地承担农村疾病预防控制、基本医疗、健康教育等公共卫生工作。各地要结合乡镇机构改革,明确乡、村级公共卫生工作职责并落实到位。各级政府要按照明确职责、合理负担的原则,建立和完善农村卫生经费保障机制。

8.加强农村基层医疗卫生队伍建设

加强农村基层卫生技术人员培训,建立终身教育制度,提高农村卫生人员的专业知识和技能。高等医学院校要加强面向农村需要的卫生专业人才培养,扩大定向招生试点。研究制定农村卫生技术人员职称晋升的倾斜政策,鼓励农村卫生技术人员安心工作。建立城市卫生支援农村的长效机制,城市医院要选派医务人员轮流定期到县级医院和乡镇卫生院帮助开展医疗服务和技术培训。城市医生晋升主治或副主任医师之前,必须在县或乡医疗机构累计服务满1年。城市医疗卫生机构新录用的大学毕业生,在获得医师执业证书后分期分批到农村医疗卫生机构服务1年,服务期限可以计算为城市医生在晋升主治和副主任医师前必须到农村服务的时间。县级医院也要建立对乡、村医疗机构的定点帮扶制度。要制定政策引导医学院校毕业生到农村基层从事志愿服务。

9.加强对新型农村合作医疗的组织领导

各地要把建立新型农村合作医疗制度作为维护农民健康权益、提高农民综合素质、切实解决“三农”问题、建设社会主义新农村的一项重要措施,切实提上工作日程,提高认识,加强领导,组织好各方面力量,积极支持这项工作。各有关部门要明确责任,加强协调,密切配合。卫生部门要充分发挥主管部门作用,加强管理和政策指导;财政部门要加强对资金筹集、使用的审核和监管;农业部门要配合做好宣传推广工作,协助对筹资的管理,监督资金的使用;民政部门要做好农村医疗救助工作,支持合作医疗的建立和完善;食品药品监管部门要加强农村药品监管,配合新型农村合作医疗试点工作健康发展;中医药管理部门要注重在新型农村合作医疗中发挥中医药的优势和作用。要加强舆论宣传引导,争取全社会的理解和支持,调动广大农民参加合作医疗的积极性。通过不懈的努力,逐步在我国建立起符合中国国情,适应农村经济发展水平和农民医疗卫生需求的新型农村合作医疗制度。

易考点提示

(1)新型农村合作医疗的概念;(2)新型农村合作医疗试点开始的时间;(3)新型农村合作医疗的工作目标和原则;(4)新型农村合作医疗的筹资标准。

第十一节 农村社会福利事业建设

一、社会福利概述

(一)社会福利的概念

社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供资金和服务的社会保障制度,目的在于保证公民一定的生活水平和尽可能提高其生活质量。一般社会福利,主要指社会服务事业及设施。

(二)社会福利的特点

第一,社会福利是社会矛盾的调节器,每一项社会福利计划的出台总是带有明显的功利主义目的,总是以缓和某些突出的社会矛盾为终极目标;

第二,社会福利具有普遍性,社会福利是为所有公民提供的,利益投向单一,即不要求被服务对象缴纳费用,只要公民属于立法和政策划定的范围之内,就能按规定得到应该享受的津贴服务;

第三,社会福利较社会保险而言是较高层次的社会保险制度,它是在国家财力允许的范围内,在既定的生活水平的基础上,尽力提高被服务对象的生活质量。

(三)社会福利的分类

社会福利有广义和狭义之分。

广义的社会福利是指为解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题和提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务。

狭义的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、残疾人、母子家庭、慢性精神病人等的社会照顾和社会服务。

总之,社会福利所包括的内容十分广泛,不仅包括生活、教育、医疗方面的福利待遇,而且包括交通、文娱、体育、欣赏等方面的待遇。社会福利是一种服务政策和服务措施,其目的在于提高广大社会成员的物质和精神生活水平,使之得到更多的享受。同时,社会福利也是一种职责,是一种在社会保障的基础上保护和延续公民生命的社会功能。

二、农村社会福利事业的发展成果

近几年来,我国农村社会福利事业获得较快发展,主要取得了以下成果:

第一,农村社会福利以五保户福利为主。我国农村社会福利对象主要是五保户,尤其是无依无靠的老年人。而五保户福利的特征是以分散供养为主,集中供养为辅。

第二,国家和集体不断加大对农村社会福利机构的投资力度。近年来,农村人口老龄化发展较快,为适应这一发展趋势,国家和集体增加了对农村养老机构以及设施的建设投入,有计划、有目的地建成了一大批农村养老服务的样板机构和示范窗口单位,进而带动了整个农村福利事业的发展。

第三,农村社会福利机构的服务和功能不断扩展。随着经济的发展,我国农村改建和新建了一大批敬老院、老人公寓等社会养老机构,并且新增了各类为农村老年人提供了满足其基本生活需要和精神需要的服务项目以及社会福利服务设施,如老年人活动中心、活动站、茶社等。社会福利机构的服务对象也逐渐公众化,不仅对五保老人提供“五保”服务,还逐步扩展到社会老人,提供了诸如寄养代养、托老服务、家庭护理以及其他一些临时性的养老服务。

第四,农村残疾人的生活和身体状况得到较大改善。1992年中国残疾人联合会和中国农业银行共同制定并实施了“康复扶贫贷款计划”,旨在帮助贫困地区的残疾人尽快脱贫致富。十几年来,通过这种贴息贷款和地方政府的匹配资金,许多贫困地区的残疾人摆脱了贫困、解决了温饱,在一定程度上缓解了残疾人的贫困状况,也使不少残疾人恢复了健康。

三、农村社会福利事业存在的问题

武汉大学社会保障研究中心的周志凯先生在《对我国农村社会福利事业的思考》一文中提到:我国农村社会福利事业严重滞后于社会和经济发展水平,并且长期以来缺乏统一规划,结构混乱,社会福利机构匮乏,由此引出的问题明显,具体表现在以下几方面:

第一,农村社会福利覆盖面狭窄,供需矛盾尖锐。社会福利设施供给远远满足不了需求,农村现有的社会福利事业根本不能保障所有福利对象的需要。

第二,农村社会福利地区发展不平衡。我国各地经济发展的不平衡决定了各地之间农村社会福利事业发展的不平衡。首先从社会福利机构数量来看,全国有不少乡村应办而未办敬老院等社会福利机构,这主要集中在经济欠发达和贫困地区。其次是从社会福利机构的服务项目来看。在发达地区,不仅有敬老院、光荣院、老人公寓等养老服务机构,乡镇和集体经济还建立了社区老年人活动中心、茶社、活动站等,满足了养老、康复、医疗保健和精神生活等各个方面的需要。而在欠发达的地区,仅有敬老院来满足部分五保户的基本生存问题。再次,从供养标准(或生活水平)来说,在经济发达地区人均年供养标准上千元,而贫困地区人年均一百多元,甚至只有几十元,两者差距较大。绝大多数的五保户采取分散供养的形式,生活水平相当低下,有的地方以保障供养对象不挨饿不受冻为目的,只给现金。此外还存在相当多的应保未保的五保人员。最后,在社会福利机构的管理水平、人员素质、服务质量等方面,欠发达地区的不少敬老院的服务管理工作存在观念守旧、管理不到位、督察不力的问题,有的无服务人员,老人生活无人照料;有的管理不力,院容院貌差,院办经济思路不畅,发展缓慢。

第三,农村社会福利各项目发展不平衡。全国已有不少乡镇兴办了用于供养五保老人的敬老院、养老院等,但农村的儿童福利和残疾人福利没有受到应有的重视。

从孤残儿童的福利来看,在我国农村大多数县城没有专门的儿童社会福利院。孤残儿童部分能获得农村敬老院的照顾,部分由亲戚或朋友代养,部分被人领养,但大部分是与年迈的长辈或年幼的亲人相依为命,有的甚至成为流浪儿。孤残儿童大多生活贫困,受教育状况普遍不佳。残疾儿童缺乏必要的康复治疗,不仅集中居住在农村敬老院的残疾儿童常常因敬老院经费的短缺或乡镇卫生院缺少相应的医疗设备而不能接受康复医疗,分散居住的残疾儿童更常常因家庭困难而未能获得医治。总体来说,目前没有专门的机构来保护和监护农村孤残儿童。

从残疾人的福利来看,绝大多数农村残疾人只能靠自己或家庭成员和亲戚的帮助维持低水准的生活状态,他们生活困难,缺乏经济保障,而且普遍缺乏积极的康复治疗。大多数县也没有设立残疾人康复训练中心,各县的残疾人联合会也大多空有其名,没有真正起到应有的作用。社会福利企业设在农村的更是寥寥无几,残疾人隐性失业严重。

第四,农村社会福利事业缺乏统一的组织管理。目前,民政部主要负责农村社会福利工作。具体到下面的乡镇,对农村社会福利工作重视程度不一,有的乡镇未配备民政助理员,有的乡镇由一名分管领导和一名民政助理员负责和管理,因此在落实工作时常面临较大的难度。此外,农村社会福利事业除了要满足特殊人群的基本生活需要,还要满足如五保老人的医疗需求、孤儿的受教育需求、残疾人的康复需求等特殊人群的特定需要。而这些项目涉及各级政府的财政、民政、教育、卫生等多部门,因此各方需要协调一致,共同为这些特殊人群服务。但是目前各部门规定不同,职能分割,缺乏统一性,一有矛盾就难以协调。

总之,目前我国农村社会福利事业仍处于较低水平的发展阶段,我国现阶段的农村社会福利仍然保留着救济性的性质。

四、农村社会福利事业发展迟缓的原因分析

第一,政府对农村社会福利事业的发展重视不足,城乡社会福利政策显失公平。长期以来我国存在着严重的二元经济结构,反映在社会福利领域,城市实行的是企业福利、民政福利,在企业属于国有的情况下,企业福利实际上是政府福利,而农村实行的是集体福利性质的五保户福利。20世纪90年代以后,民政部提出福利社会化,逐步形成了一个以国家、集体举办的福利机构为骨干,社会力量举办的福利机构为新的增长点,多渠道、多形式发展社会福利事业的局面,福利机构的数量迅速增长。但这些新增的社会福利机构主要在城市,收养人员也主要针对城市老人,农村绝大部分的五保户仍然是分散供养的。此外,城市“三无”对象目前全部是由财政支付生活费用,而农村五保对象则完全由农民负担供养。在城市和农村,同样的对象只因所处地域不同而享受不同待遇,同样的政府职责,一部分由政府财政承担,另一部分则由农民承担,显然有失公平。

第二,农村集体经济大多资金亏空,负担不起农村社会福利事业发展的资金需求。随着农村家庭联产责任制的实行,村集体的经济能力日益弱化,部分甚至出现“空壳化”。乡镇和村负债引起的一个直接后果是,乡镇和村在还款的压力下,削减对五保户的经费支出,尤其是分散供养五保户的供养支出,而长期以来我国农村五保供养制度实行的是由集体经济统包统养的形式。

第三,五保户供养标准的提高与减轻农民负担之间的矛盾比较突出。长期以来供养五保户的资金来源于乡统筹、村提留。近年来,国家为发展农村经济,增加农民收入,实施减税增收的改革,取消了乡统筹、村提留等收费,但是相应的五保供养经费还没有明确其新的来源途径,因此实际工作中要么仍由农民负担,要么五保供养资金来源受到严重影响,甚至处于资金来源缺位状态。由于供养资金的“失血”,出现了大批五保老人应保未保的尴尬局面。可见,农村集体经济供养五保户都困难,至于残疾人、病人以及其他弱势群体的福利待遇就更不用说了。

因此,虽然近年来我国农村社会福利事业有了较大发展,但仍处于较低水平,进一步发展面临着重重困难。目前亟待解决的是应该明确各级政府对农村社会福利事业的职责以及农村社会福利事业的资金来源,从而切实保障农村相应人群的社会福利待遇。同时也要看到农村社会福利事业的发展表现出明显的地域差别,经济发展水平比较高的农村地区,相应的社会福利水平也较高;而经济发展比较落后的农村地区,相应的社会福利水平也相当低。因此从长期来看,我国农村社会福利事业的发展方向应是农村社会福利事业均衡发展、城乡社会福利事业均衡发展。

五、农村社会福利发展的未来选择

根据我国农村社会福利发展的历史现实境遇,我国农村社会福利的未来发展必须走国家—集体—家庭(个人)三位一体的路子,动员三方面的力量共同促进农村社会福利体制的发展,共同发展农村社会福利事业。

1.加快建立农村社会福利体制的法律体系

立法先行是社会福利制度作为社会政策和国家制度安排的特征的具体体现。目前我国仅有一部《农村五保供养工作条例》对五保对象作了较为明确的规定,我国农村社会福利的其他方面均缺乏法律的规定性,这给农村社会福利发展带来一系列问题,因此,必须制定一系列适应我国农村实际情况的有关农村社会福利的法律法规,这样才能使农村社会福利发展走上规范化的轨道。建立起与农村经济和社会发展相适应的具有现代意义的农村社会福利体系,首先是全国人大要制订《农村社会福利法》和《农村社会福利促进法》等,依法调整农村社会福利关系;其次是国务院要根据农村社会福利发展的需要,依法制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》、《农村优待抚恤工作条例》等条例,同时完善《农村五保供养工作条例》的内容,使农村社会福利主要内容的法律规定具体化,以增加其可操作性;再次,因为中国农村地域广阔、地区之间经济发展和社会结构等方面存在不平衡性,各地也可根据当地农村实际情况,在与全国性法律、法规不抵触的前提下,制定相应的地方性法规或规章,尤其是农村社会保险方面的法规或规章,以利于当地农村社会福利工作更好地开展。

2.多种形式筹措社保资金,建立国家、地方和个人三位一体的投资结构

建立农村社会福利体制,资金筹措是重要问题。农村社会福利基金主要来源于国家财政、地方财政和参保农民本人三方面。国家和地方政府承担着公共财政的职能,无论从其作为收入再分配的主体来讲,还是从其维持社会稳定及经济正常发展来讲,都要求国家财政、地方财政在社会福利基金中承担责任,需要尽快建立相应的社会福利制度,进行社会福利资金的积累储备。目前财政可以考虑通过财政转移支付,归还国家在工业化过程中从农村掠走的资金;也可以考虑将土地补偿费、土地使用费、农业税、农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村社会福利基金渠道,通过这两种渠道投资农村社会福利基金。当然,广大农民也应该合理负担农村社会福利基金中的个人对等承担部分,共同构筑农村社会福利发展的资金源泉。

3.规范农村社会福利发展,完善社会福利发展的管理和监督机制

加快建设农村社会福利体制,必须将之纳入规范化发展轨道。因而,必须强化国家尤其是各级政府对农村社会福利发展的行政管理和监督,完善社会福利发展的管理和监督机制。首先是要完善管理体制,即要使农村社会福利发展的行政管理与基金管理、业务管理相分离,政府主要负责行政管理;要在建立统一的农村社会福利机构前提下,明确相关部门的管理职能并进行有效地协调;要针对不同的农村社会福利项目,完善相应的管理制度,明确不同的管理内容和重点,并使管理程序化和规范化。其次是要强化监督机制,如中央权力机关对执法情况的监督,地方权力机关尤其是县、乡级人大对当地政府开展农村社会福利工作的具体监督等;还有上级政府农村社会福利职能部门对下级政府相应职能部门监督、同级政府及审计等部门对农村社会福利职能部门的监督等;强化农村社会福利行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督;利用行政诉讼等司法程序进行监督;另外还有社会监督,如新闻媒介监督及群众监督等。监督的重点是农村社会福利的目标落实情况、依法进行行政管理情况和基金运行情况等方面。

易考点提示

(1)社会福利的概念;(2)社会福利的特点;(3)农村社会福利事业的发展现状。

 

第十二节 把脉农业农村类申论写作的十大关系

一、民生为首:农业农村工作目标与社会主义新农村建设之间的关系

新农村建设是解决“三农”问题,实现农业、农村工作目标的一个突破口和总方针。“三农”问题盘根错节,有效解决“三农”问题,必须针对“三农”问题的特殊性质,选准突破口和切入点,用建设社会主义新农村统领解决“三农”问题,可以把分散的突破口和切入点联接起来,可以做到纲举目张。

农业农村工作目标和新农村建设坚持以民生为首。新农村建设的意义在于,农民的需求被放到发展战略的核心。破解“三农”难题要坚持农村经济社会全面发展,在加快农村经济发展的同时,将重点放在促进农村社会发展上,使农村的文化教育、公共卫生和医疗、社会保障等公共产品的供给由依靠农民自身向以政府为主的政策目标过渡,让农民能够分享经济发展成果。

农业农村工作目标主要涉及产业特色和行政级次特色两个方面的范畴,建设社会主义新农村实现农业农村工作目标,要充分统筹协调这两个方面,使之充分契合,尤其要建立适应新农村建设的行政体制,避免在政府职能尚未完全转变和庞大的行政机构压力下,地方政府扩大预算和机构的惯性冲动导致新一轮农民负担的回归。在政府系统内部,要破解上级集权过多;在政府系统外部,要破解政府对于乡村社会的控制过多,保证中央的政策不在执行过程中走样和消解,政策资源不在运行中被层层侵蚀。农民是新农村建设的主体,要处理好农民群众的主体地位和政府的主导作用之间的关系,完善基层政府治理与乡村社区自治之间的关系。

二、以人为本:农业农村发展与农民生活水平之间的关系

解决“三农”问题依赖于发展,发展必须以科学发展观为指导,以人为本是科学发展观的核心内容。按照科学发展观的要求,必须把农民利益作为开展农业农村工作的出发点和落脚点,坚持以人为本,将政策落实到农民问题的解决上。在农村经济社会发展的基础上,不断为农民谋取切实的经济、政治、文化利益,为农民素质的提高和人的潜能的发挥提供必要的物质基础和制度保障,最直接的就体现为农民生活水平的提高。在这个需要长期艰苦奋斗的过程中,必须处理好农民根本利益和具体利益、长远利益和当前利益的关系,当前影响农民持续增收的因素仍然存在,不仅影响农民生活水平的提高,而且影响粮食生产和农产品供给,不仅制约农村经济发展,而且制约整个国民经济增长,不仅是重大的经济问题,而且是重大的政治问题。必须按照科学发展观的要求,站在实现好、维护好、发展好广大农民群众根本利益的高度切实做好农业农村工作,提高农民生活水平。

促进农业农村发展,提高农民生活水平,要完善农业基础设施,加强农村民生工程建设,发展特色农业,加快小城镇建设,壮大县域经济,加大扶贫开发力度,提高社会保障水平,促进劳动力转移,推动就业增收。

三、环境友好:农业农村工作与科学发展观之间的关系

农业农村工作事关我国经济发展、改革开放、全面建设小康社会全局的大问题,必须从全面建设小康社会和确保国家长治久安的高度,用科学发展观破解“三农”难题,实现农村经济社会的全面发展、城乡经济的协调发展和农业的可持续发展,切实维护广大农民利益。当前应该突出强调的是,科学发展观把实现可持续发展作为发展的根本准则,在开展农业农村工作过程中,尤其要强调生态环境得到改善,资源利用效率显著提高,可持续发展能力不断增强,从而实现人与自然的和谐,走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

调整农业发展战略,尊重自然与经济有序发展规律、坚持集约化与持续性协同、千方百计地保护耕地资源,合理开发利用环境,全面保护农业可持续发展能力;调整农业补贴政策,增加财政资金投入,支持农业可持续发展能力建设;深化农村体制改革,完善土地征用制度和粮食流通体制,建立健全农村金融、农业保险服务体系,为农业的可持续发展提供保障。

四、统筹规划:农业农村发展与辖区经济发展之间的关系

没有农业的发展、农村的繁荣和农民的富裕,就不可能有辖区的真正发展。要从根本上解决“三农”问题,不能就“三农”论“三农”,必须按照“统筹城乡经济社会发展”的要求,把“三农”问题和农村工业化、城镇化结合起来,统筹规划,通过以工促农、以城带乡、区域城乡经济社会发展一体化来实现。区域经济发展过程中要坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务。

基层政府提交的工作报告是上级形成统筹性报告的重要依据,也是考核基层工作成果的重要依据,因此,要在具体工作上进行小区域的务实,而在规划总结上回归大区域。以工促农实质就是要改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中所处的不利地位,加大公共财政支农力度,让公共服务更多地深入农村、惠及农民。完善农村公共产品资金的筹集制度。地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性,如果没有相应的补偿,这些公共产品供给就会陷入不足的境地,就应由上级部门平衡这类公共产品成本的分摊,调整当地居民税费支付和受益享用间的偏差。对于部分准公共产品可以采用政府与市场混合的方式来提供,在明确产权的前提下,积极引进民间资金和外资,按照“谁引进、谁收费”,“谁投资、谁收益”的原则,大力增加农村公共产品供给。政府还应提供优惠政策,鼓励经济实体、个人和其他社会力量投资农村公共产品,推动多渠道、竞争性供给格局的形成,吸收人才、技术、资金支援农村经济发展。

五、与时俱进:农业农村工作发展与创新型国家之间的关系

科学技术创造出的新的经济增长点,在解决社会可持续发展的一系列重大问题上发挥着越来越重要的作用,成为经济社会发展的重要推动力量和财富形成的主要源泉。胡锦涛同志要求“切实把增强自主创新能力贯彻到现代化建设的各个方面”。农业作为国民经济的薄弱环节,其科技创新和转化能力较为薄弱,做好农业农村工作,必须大力发展农业自主创新能力,同时发挥改革创新精神,加快新型农业农村社会化服务体系建设。

要加大对农业自主创新的投入,激发创新活力,增强创新动力,大力推进原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新,着力突破制约农业发展的关键技术,要加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的农业技术创新体系,加强农业科技创新成果推广和服务能力建设,加快科技成果向现实生产力转化。

我们要始终把改革创新精神作为强大动力,不断激发全社会的创造活力。要推动农村改革创新,加快健全有利于农业农村发展的制度体系,完善农业经营体制,引导家庭经营向生产集约化方向发展,鼓励农户运用现代科技和物质装备,加快发展农民专业合作组织,培育发展专业化、市场化的农业社会化服务体系。

六、和谐共生:乡政与村治良性互动之间的关系

党的十七大报告指出:深化乡镇机构改革,加强基层政权建设,完善政务公开、村务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动,是建立新型乡村管理服务体制的重要标志。

实现村民自治,一方面要求村民委员会逐渐摆脱乡镇政府的行政干预,发展为真正意义上的自治组织,二者建立指导与被指导关系;另一方面也要求基层治理进行相应的变革,乡镇政府职能转变为有限型、服务型政府。目前,村民自治在发展中面临一些难题,亟须在乡镇政府的宏观指导下、在加强自治组织能力建设的基础上予以解决。而乡镇政府在宏观指导上的缺位与农民群众期望乡镇政府的有位、有为形成较大反差;与此同时,乡镇政府机构改革、职能转变滞后,重管治、轻服务,管治方面越位、错位以及服务方面的不到位,不仅对村民自治产生极大侵蚀,也影响了农村经济社会的可持续发展。建立新型乡村管理服务体制亟须实现乡镇政府行政管理与村民自治之间的有效衔接和良性互动。

实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动,重点需要从以下两个方面入手:一要按照服务型政府的要求规范乡镇政府活动范围和工作内容,提高乡镇政府服务社会的能力和水平;同时改革乡镇政府绩效评估体系,进一步健全完善乡镇政府政务公开制度,加强群众监督,调动群众参与行政管理的积极性。二要按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的要求,进一步完善村民自治制度,以实现自我管理、自我教育、自我服务;同时加强乡镇政府对村民自治的指导、协调、服务和帮助,提高村民自治水平和能力。

七、锐意进取:农业农村调研经验与区域发展规划前瞻之间的关系

充分反映农业农村实际,具有普遍性、典型性的调研经验是科学规划区域发展的前提。在进行农业农村区域发展规划前,要有针对性地开展多种形式的调研总结活动。一要做到上情下效。通过召开不同类型的座谈会、研讨会,认真学习中央、省、市有关农业农村工作方面的会议和文件精神,深刻领会,把握其内涵,做到吃透上情。对一些全局性的问题要认真研讨,听取多方面的意见,集思广益。二要深入基层、深入实际。一方面要深入基层宣传党在农村的各项方针政策,促进工作的落实;另一方面深入到农业农村生产第一线,倾听群众呼声,了解农民意愿,把解决农民群众生产生活热点、难点问题作为调研的切入点和落脚点,确保调查研究工作取得实效。三要善于借鉴先进经验。积极学习外地经验,要组织“走出去”,有计划、有组织、分期分批到外地学习考察,结合本地区工作实际,学习典型经验,推进工作创新。

八、科学发展:农村基层实际情况与农业发展能力之间的关系

农业系统是生产、经济、生态三者的统一,没有生产持续性,农业系统将萎缩;没有经济持续性,农民没有积极性,农业系统就将运转不灵;没有生态持续性,资源环境遭到破坏,那么后代人也就没有农业生产与经济的发展可言。其中,耕地是农业生产的最基本空间,它的多少及优劣直接关系到农业能否实现可持续发展。因此,必须坚持农业生产、经济、生态三个持续性相结合原则,尊重自然与经济有序发展规律,科学发展,尤其要十分珍惜和合理利用土地,千方百计地保护耕地资源。重视对农业发展的动态评估与考核,把脉基层所处辖区的农业发展能力和农业特色,既要反映现实状况,又要最大化地释放农村发展的潜力,对于存在的问题评判形成新的工作对策。

九、固本清源:农业农村现状与农民劳动力互动性之间的关系

就业是民生之本,农民工就业直接关系到农民民生和农村稳定,实现农村剩余劳动力转移,是解决“三农”问题、建设社会主义新农村的重要途径。大量农民工在城乡之间流动就业是我国长期存在的特有的社会现象。

一要促进农民工就业,拓宽农村剩余劳动力转移渠道。强化就业服务,主动为农民工提供就业门路和信息;输出地、输入地政府和企业都要加大投入,大规模开展针对性、实用性强的农民工技能培训;引导企业履行社会责任,支持企业多留用农民工,督促企业及时足额发放工资,妥善解决劳资纠纷;城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位,要尽量多使用农民工。采取以工代赈等方式引导农民参与农业农村基础设施建设。逐步将失去工作的农民工纳入相关就业政策支持范围,多渠道解决农民就业和农村剩余劳动力转移问题。

二要落实农民工返乡创业扶持政策,充分挖掘农业内部就业潜力,拓展农村非农就业空间,鼓励农民就近就地创业,以创业带动就业。在贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面提供支持。保障返乡农民工的合法土地承包权益,对生活无着的返乡农民工要提供临时救助或纳入农村低保。抓紧制定适合农民工特点的养老保险办法,解决养老保险关系跨社保统筹地区转移接续问题。建立农民工统计监测制度。

十、中国特色:农业农村发展与三农解题经验之间的关系

中国在经济发展阶段、制度环境、区域环境、人文环境、经济地理等诸多方面与国外存在着较大的差异,因此在破解“三农”问题过程中要正确审视国外经验对我国的实用性,要把解决“三农”问题放在中国的环境中,要认识到解决“三农”问题不是照搬国外加以改进的“先进经验”。能否处理好中国特色与国际经验之间的关系,事关“三农”问题能否得到解决。处理这个关系,就是要在认清国情的基础上划清可借鉴的部分和不可借鉴的部分:

第一,科学技术层面的经验,应积极引进,为我所用。在制度改革符合国情、农业农村工作目标确定、确保粮食安全的情况下,要积极引进国外现代仪器设备、先进技术和方法,提高农业生产率。

第二,涉及制度方面的经验,要坚持中国特色。一个好的税收制度必须与它所根植的制度基础相吻合,制度基础一旦发生变化,原有所谓的好的制度就可能变成不好的制度了。确切地说,我国正处于社会主义初级阶段的改革期,这与世界发达资本主义国家的本质是不同的;而同是社会主义国家,我国经济形势、社会制度、人文地理、区域环境也是与其他社会主义国家不同的。因此,在税制改革中必须从我国实际出发,针对我国的农业农村存在的问题,制订改革方案,切忌以别国模式作为目标模式。

第三,在农业农村工作动态方向上的经验,要有所参考。一方面,中国加入WTO以后,农业自然地和国际结合起来。因此,在农业农村工作中,要处理好促进国内发展和与国际接轨的关系,既要做到国内农业农村工作方向适应本国经济,又要以战略眼光适度考虑农业的国际竞争力。另一方面,国外近些年来在农业农村工作过程中的失败教训,是值得我国予以关注的。

易考点提示

熟练掌握上述十大关系,能够背诵里面的重要语句,以备考试中政治理论语句的选择之用。

 

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